El pasado 4 de abril de 2019 tuve la oportunidad de participar en el interesantísimo Curso monográifico sobre "El Patrimonio Cultural como instrumento de desarrollo sostenible y relevancia turística" organizado por la Escola Galega de Administración Pública (EGAP) dirigida por la profesora Sonia Rodríguez Campos y cuya dirección académica corrió a cargo de la Asesora Jurídica de la Consellería de Cultura y Turismo de la Xunta de Galicia Doña Mª Isabel Novo Castro, a quienes agradezco la organización y la invitación.
En esta completa Jornada tuve ocasión de hablar sobre dos grandes temas "El Patrimonio Cultural y el planeamiento urbanístico, con especial referencia a los Caminos de Santiago" y la "Referencia a las futuras modificaciones que supondrá la Ley de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia".
1. El Patrimonio Cultural y el planeamiento urbanístico, con especial referencia a los Caminos de Santiago
Respecto al Patrimonio Cultural y el planeamiento urbanístico el cambio de paradigma que supuso la Ley de suelo de 2007 en nuestro urbanismo acercó dos mundos que, pese a su temprana relación ya en el Real Decreto-Ley de 9 de agosto de 1926 relativo a la conservación de la riqueza histórico-artístico-nacional y su primer desarrollo en la primera Ley de suelo de 1956 donde se recogían los Planes Especiales para la “conservación y valoración del Patrimonio histórico y artístico de la Nación y bellezas naturales” estuvieron en muchos casos enfrentados, debido al conflicto entre el desarrollismo y el crecimiento de las ciudades y la conservación del patrimonio cultural. De esto en Vigo desgraciadamente sabemos mucho, ya que ese conflicto hizo desaparecer en los años 60 y 70 del siglo XX verdaderas maravillas arquitectónicas como se muestra en este vídeo, aunque también conservamos grandes bellezas como la de la fotografía:
Y el acercamiento vino de la mano del principio de desarrollo territorial urbano y sostenible, acuñado por primera vez en una Comisión de la ONU presidida por una mujer, la Doctora Grö Harlem Bruntland (como se puede ver en la imagen que inserto a continuación elaborada por la Universidad de Vigo y la Diputación de Pontevedra) donde se definió como “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”
El principio se incorporó primero en el artículo 2 de la Ley de 2007, el mismo del Texto Refundido de 2008 y se trasladó posteriormente al Texto Refundido de la Ley de Suelo y rehabilitación urbana de 2015 (TRLS 2015), apareciendo como uno de los objetos principales de la ley la regulación para toda España de las condiciones básicas que garantizarán, entre otras cosas, el desarrollo sostenible (art. 1.b), recogiéndose como un artículo específico denominado precisamente "Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible" (art. 3). Como indica el profesor Vaquer Caballería en relación a este artículo “según el Tribunal Constitucional, este precepto «cumple una función esencial en la construcción del sistema jurídico de ordenación del territorio y de la utilización del suelo» (STC 141/2014, de 11 de septiembre, F.J. 6.B)”.
En este art. 3 TRLS 2015 se indica que las políticas públicas en relación con el suelo contribuirán en particular a la eficacia de las medidas de protección del patrimonio cultural, del paisaje y del medio rural, preservando sus valores, añadiendo en relación con el patrimonio cultural y el turismo que “favorecerán y fomentarán la dinamización económica y social y la adaptación, la rehabilitación y la ocupación de las viviendas vacías o en desuso”, “valorarán, en su caso, la perspectiva turística, y permitirán y mejorarán el uso turístico responsable” y “favorecerán la puesta en valor del patrimonio urbanizado y edificado con valor histórico o cultural”.
En Galicia este principio de desarrollo sostenible también fue incorporado, tanto a la legislación urbanística, en los arts. 5, 31, 60 y 134 de la Ley 2/2016, de suelo de Galicia (En adelante, LSG), como a la sectorial de patrimonio cultural, en los arts. 1 y 35 de la Ley 5/2016, de 4 de mayo, del patrimonio cultural de Galicia (En adelante, LPCG).
Con la incorporación plena de dicho principio, a día de hoy aunque los fines y cometidos de una legislación y otra sean distintos, no podemos decir que se encuentren enfrentados, ya que cualquier desarrollo urbanístico, tanto de ámbito más general (actuaciones de transformación urbanística, sean de urbanización o de dotación), como las actuaciones aisladas edificatorias (Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente o las de rehabilitación edificatoria), tendrá que respetar sí o sí los valores del patrimonio cultural, incluídos como veíamos dentro del concepto de desarrollo sostenible.
La Agenda 2030 de Naciones Unidas recoge también dentro de su objetivo nº 11 el de construir "Ciudades y Comunidades sostenibles", donde podréis ver que como metas junto a las propias del urbanismo como "asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales" o "aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países", aparecen también las del patrimonio cultural ("Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo").
Esta relación entre el planeamiento urbanístico y el patrimonio cultural se lleva a cabo en Galicia a través de diversos instrumentos:
a) Los Catálogos regulados en el art. 81 LSG y en los arts. 195 a 198 de su Reglamento (RLSG) y en los arts. 30, 31.4 y la Disposición adicional tercera de la LPCG. En ellos se identifican los elementos que, por sus singulares características o valores culturales, históricos, artísticos, arquitectónicos, arqueológicos, etnográficos o paisajísticos, se estime conveniente conservar, mejorar o recuperar. En Galicia tienen carácter complementario de los planes pero indudable carácter normativo, siendo vinculantes para el planeamiento urbanístico, de modo que por una parte no podrán alterarlo y, por otra, en caso de contradicción entre ambos, prevalecerá el Catálogo.
b) Los Planes Especiales de Protección, regulados en los arts. 71 LSG, 179 RLSG y arts. 55 a 58 y Disposición transitoria quinta LPCG. Al igual que hace la legislación estatal, serán de obligada redacción para los Ayuntamientos dentro del que se encuentre delimitado su ámbito cuando se declare de interés cultural un conjunto histórico, una zona arqueológica, un lugar de valor etnológico o un sitio histórico, con independencia de que no exista Plan General o que exista otro planeamiento que sea contradictorio con la protección otorgada por dicha declaración, aunque en el caso de la zona arqueológica, el lugar de valor etnológico o el sitio histórico se podrá sustituir por la previsión y desarrollo en el planeamiento general de determinaciones de protección suficientes según la LPCG.
c) Instrumentos específicos de ordenación del territorio o urbanísticos de los paisajes culturales y territorios históricos que contendrán las determinaciones necesarias para protección y salvaguarda de sus bienes (art. 60 LPCG).
d) El Plan Básico Autonómico, instrumento novedoso en nuestra legislación urbanística gallega introducido por la LSG, que tiene la obligación de recoger todas las afecciones sectoriales con incidencia en el planeamiento (art. 92 RLSG) y, respecto de las derivadas de la normativa sectorial en materia de patrimonio cultural y natural, deberá identificar los elementos y ámbitos objeto de protección que se encuentren contenidos en catálogos e inventarios oficiales e incluir en su Catálogo tanto los inscritos en el Registro de Bienes de Interés Cultural de Galicia como en el Catálogo del Patrimonio Cultural de Galicia, y sus entornos de protección y zonas de amortiguamiento, en su caso, en el momento de la aprobación inicial del PBA, como los que motivadamente le indique la Consellería de Cultura, estén o no incluidos en el Censo del Patrimonio Cultural.
e) Las Normas de aplicación directa que se regulan en los arts. 91 LSG y 216 RLSG y que tienen una especial incidencia en el patrimonio cultural de Galicia ya que establecen por ejemplo que el uso del suelo, su urbanización y edificación deben adaptarse a las características naturales y culturales de su entorno, así como respetar sus valores o que las construcciones en lugares inmediatos a un edificio o a un conjunto de edificios de carácter histórico o tradicional deberán armonizar con él y ser coherentes con las características naturales y culturales de su entorno inmediato y del paisaje circundante. Estas Normas vinculan a todos los instrumentos de planeamiento urbanístico y a las AAPP por un lado, que deberán atenerse a las mismas al conceder y denegar licencias y al ejercer sus competencias urbanísticas, exista o no planeamiento aplicable y, por otro, a los particulares, quienes deberán tenerlas en cuenta en las obras y actuaciones que promuevan en ejecución de dicho planeamiento urbanístico.
f) La protección de los Caminos de Santiago. Se llaman así, en plural, a todas las vías que se fueron creando a través del tiempo por los peregrinos desde que el Obispo de Iria Flavia Teodomiro en el siglo IX diese la noticia del descubrimiento de los restos del Apostol Santiago en el lugar al que hoy conocemos por Compostela.
En relación con la evolución de la protección urbanística de los Caminos de Santiago tengo que referirme necesariamente a este brillante artículo del profesor Juan Ramón Fernández Torres de cuya lectura aprendí mucho "La protección urbanística del Camino de Santiago, ayer y hoy" que forma parte del Liber Amicorum dedicado al profesor Gómez Reino y publicado en 2014 por la Editorial Tirant Lo Blanch, con colaboración de la EGAP, a quienes agradezco la posibilidad de compartir en abierto el mismo.
A partir de 2014, la LPCG de 2016 derogó la Ley 3/1996, de 10 de mayo, de protección de los Caminos de Santiago a la que se refiere el profesor Fernández Torres en su artículo, incorporándose en gran medida su contenido a la nueva ley pero solucionando algunas lagunas que aquélla tenía como la de qué protección tenían los territorios históricos mientras no eran delimitados por la Administración, ya que ahora la Disposición Transitoria Sexta de la LPCG otorga una protección a aquellos trazados determinados en los expedientes previos incoados al efecto y por las parcelas y edificaciones que constituyen sus límites, incluyendo todo el suelo de núcleo rural tradicional que atraviese y a 30 metros en los suelos rústicos de cualquier naturaleza, excluyendo suelos urbanos y las infraestructuras
En la LPCG se reconoce la condición de Bien de Interés Cultural (BIC) al Camino francés que ya la tenía (Disposición adicional primera) y a las rutas que sean incluidas en el Listado del Patrimonio Mundial de la Unesco (Camino del Norte por el interior o camino primitivo en la actualidad), mientras que el resto de las rutas tendrán la consideración de bienes catalogados, con la categoría de territorios históricos (art. 75.1 LPCG).
La aprobación definitiva de la delimitación por decreto del Consello de la Xunta que es el competente de cualquiera de las rutas obliga al Ayuntamiento a incorporarla en sus instrumentos de planeamiento urbanístico y a establecer las determinaciones específicas para su régimen de conservación (art. 75.2 LPCG). Aunque más allá de esta protección específica, no olvidemos que la Consellería de Cultura cuenta con la facultad genérica de suspensión de cualquier intervención no autorizada en un BIC o catalogado (art. 39.3 LPCG) o de suspensión de obras o cualquier actuación que suponga la demolición o destrucción total o parcial de bienes integrantes del patrimonio cultural de Galicia no catalogados o declarados BIC (Disposición adicional 11ª LPCG).
La LPCG, tal y como lo hacían la ley anterior, contempla un instrumento específico para la protección de los Caminos de Santiago, en este caso el Plan Territorial Integrado de los Caminos de Santiago (art. 82 LPCG) y, tal y como sucedió con todos los instrumentos de planeamiento anteriores previstos en las leyes para su protección, a día de hoy se ha incumplido el plazo de dos años dado por la ley para su aprobación. Para su desarrollo se empleará el tipo de documento de planificación urbanística o de ordenación del territorio que resulte más ajustado y mientras tendrán la protección antes citada, con la modificación que la nueva Ley de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia ha introducido.
2. Las modificaciones de la Ley de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia.
El pasado 22.05.2019 entró en vigor la Ley 1/2019 de 22 de abril de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia.
Esta ley vino por una parte a completar el vacío dejado por la anulación de parte del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 por la STC 143/2017, de 14 de diciembre de varios artículos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (La llamada ley de las 3 erres) y de sus correlativos del TRLS de 2015.
Por otra parte, dentro de la competencia autonómica en urbanismo y vivienda, viene a completar la regulación que garantice llevar a buen puerto las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, con el objetivo de recuperar la ciudad compacta, base del nuevo urbanismo introducido por la Ley de suelo de 2007 y desarrollado después por la citada ley de "las tres erres" que sustituyó el modelo de urbanismo expansivo de la Ley de suelo de 1956 por la rehabilitación y regeneración de las ciudades, “siempre desde la perspectiva de que la mejor forma de conservar es habitar, ocupar los espacios y generar actividad” (Exposición de Motivos de la nueva ley).
Por último, aunque la ley no lo dice, viene a solucionar un grave problema creado por la aprobación de la Instrucción de la Consellería de Cultura de 8.11.2017 relativa al trámite de autorizaciones en materia de patrimonio cultural de los bienes inmuebles catalogados y declarados de interés cultural, sus contornos de protección y las zonas de amortiguación (DOG nº 231, de 5.12.2017) que claramente se extralimitó en las funciones propias de una mera Instrucción, al permitir excepcionar de la autorización autonómica actuaciones para las que la LPCG la exige (P.ej. el art. Cuarto.2, letras a) a la l) de la Instrucción permitía a los Ayuntamientos directamente autorizar actuaciones de mantenimiento en edificios situados en el entorno de bienes protegidos, mientras que el art. 45.1.b) LPCG exigía autorización autonómica). La nueva Ley 1/2019 autoriza éstas y otras actuaciones ya mediante Ley, salvando el problema jurídico creado por esa contradicción.
Sin embargo, desde el punto de vista formal, tanto del procedimiento como de la coherencia normativa creo necesario hacerle dos críticas constructivas a la nueva Ley.
La primera es en relación con el procedimiento de evaluación ambiental en la tramitación simplificada de las modificaciones de los instrumentos de planeamiento para actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas que se contiene en el art. 17 de la nueva ley. puesto que tal y como está redactada podría ser inconstitucional al invadir competencias estatales.
En la STC 109/2017, de 21 de septiembre, comentadada por el arquitecto Álvaro Cerezo Ibarrondo en su imprescindible blog "Orbenismo", en la entrada “Evaluación Ambiental Estratégica para planes, ¿Todos? Sí, todos los instrumentos de ordenación”, declaró nulo el art. 9.4 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears que eximía de la evaluación ambiental estratégica, entre otras, modificaciones de los planes territoriales o urbanísticos.
Si leemos el art. 17 de la nueva ley gallega vemos que es la Comunidad Autónoma a través de su Parlamento la que decide que para las modificaciones puntuales no sustanciales del plan general, de los planes especiales de reforma interior y de los planes especiales de protección que afecten a ámbitos del suelo urbano para actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas del art. 16 de la ley, "estará(n) exenta(s) de la tramitación ambiental siempre que dicha modificación no constituya una variación fundamental de la estrategia, las directrices y las propuestas o de la cronología del planeamiento que se va a modificar, y que además no produzca diferencias en los efectos previstos o en su zona de influencia".
Sin embargo, el Tribunal Constitucional en la sentencia antes citada dejó bien claro que la competencia para realizar esa exclusión es estatal.
La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental establece una evaluación ambiental estratégica de planes o programas que será ordinaria o simplificada en función de su alcance y afectación. En su art. 8 sólo excluye de la evaluación ambiental estratégica los planes y programas que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia y los de tipo financiero o presupuestario. El resto de planes y programas se deberán someter necesariamente a la evaluación ambiental estratégica que podrá ser ordinaria o simplificada, siempre que en este último caso encajen con los requisitos del art. 6 de la Ley 21/2013. Pero lo que no cabe según el Tribunal Constitucional es como hizo la Comunidad Autónoma de les Illes Balears en esa sentencia y ahora hace la de Galicia en la nueva ley, excluir determinados planes o programas.
Por ello, sería conveniente tener en cuenta este dato y mofificar los arts. 16 y 17 de la nueva ley Si, como parece, las modificaciones previstas en dichos artículos tendrán encaje dentro del procedimiento simplificado del art. 6 de la Ley 21/2013, se podrá conseguir el mismo objetivo que buscaba el legislador gallego pero adaptado a la Constitución.
La segunda crítica es en relación a la calidad normativa, uno de los más graves problemas con los que a mi juicio nos encontramos en España y de los que he hablado otras veces, entre otras en esta entrada de "La inconstitucionalidad parcial de la Ley 39/15 y la evaluación normativa". Aunque en este tema mejor leer a personas que saben mucho más que yo como son la profesora Dolors Canals i Atmeller en "Transparencia y nuevos cauces de participación de la sociedad civil en el proceso normativo" o Andrea García Vidal, Fe Bueno Rodríguez y Ramón Sánchez Puente, Consejera, Coordinadora y Presidente, respectivamente, de la Oficina de coordinación y calidad normativa en "La evaluación ex ante. Una visión de la Oficina de coordinación y calidad normativa".
En Galicia dentro de la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico de Galicia se introdujo un Título III denominado "Racionalización, simplificación y mejora de la calidad normativa", en la que se previeron instrumentos de mejora de la calidad normativa, entre los que se encontraban el mandato al Consello de la Xunta para aprobar unas directrices de técnica normativa "que, careciendo del valor de las normas jurídicas, proporcionen criterios técnicos o pautas de redacción en la elaboración de anteproyectos de ley, proyectos de decreto legislativo y proyectos de disposiciones administrativas de carácter general".
Dichas directrices fueron aprobadas por el Consello de la Xunta de Galicia de 30 de octubre de 2014 (DOG 14.11.2014) y, entre otras cosas, obliga a velar por la homogeneidad del texto, indicándose que “La homogeneidad debe observarse también en relación con otras disposiciones normativas. En este sentido, es necesario evitar la producción, en un mismo ámbito, de solapamientos y contradicciones. La creación normativa requiere un proceso reflexivo en el que se deben ponderar todos los elementos que inciden en la materia objeto de la norma proyectada, lo que no resulta compatible con actuaciones que provoquen retrocesos, vacíos normativos o incluso desestructuraciones normativas que fragmenten el marco normativo en múltiples normas reguladoras de situaciones idénticas o convergentes.”.
Al adentrarnos en la nueva Ley 1/2019 parece que sólo modifica la LPCG en la Disposición final segunda en que se revisa la redacción del art. 65.3 (Permite que los Ayuntamientos autoricen directamente las licencias sin intervención de la Consellería sin necesidad de firmar el convenio allí previsto en los casos de planes especiales de protección de bienes catalogados), del art. 129 (al introducir dos nuevos supuestos de infracciones leves) y en el art. 130 (donde se introduce una nueva infracción grave). Lo mismo sucede con la Ley de suelo gallega, ya que parece que sólo se modifica el art. 137 por su Disposición final primera (Se elimina la obligación del Registro de solares en los municipios de más de 50.000 habitantes, dejándola facultativa para todos y en los que exista se les aplicará el régimen de venta forzosa y obligaciones del adquirente de los arts. 138 y 139) y el art. 158.4 (para introducir nuevos supuestos de infracciones leves).
Sin embargo, en realidad la modificación de ambas leyes es mucho más profunda. Descendiendo al articulado vemos como la Ley 1/2019 cambia integralmente muchos de los aspectos de la LPCG y de la LSG con el objetivo loable de conseguir dotar a la rehabiltación, renovación y regeneración urbanas en Galicia de un instrumento jurídico eficaz. Esto que es entendible en el fondo, no lo es desde el punto de vista de la forma, ya que al no respetar las directrices de técnica normativa, genera una incoherencia y dificulta la aplicación del derecho.
Para intentar enmendar este defecto formal sería bueno, por una parte, modificar expresamente la LPCG y la LSG para añadir las excepciones “implícitas” a las mismas que la nueva Ley 1/2019 incluye dentro de su texto articulado y, por otra parte y al mismo tiempo, que el Parlamento de Galicia, haciendo uso de la previsión del art. 10.1.a) de su Estatuto de Autonomía y de los arts. 53 a 57 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y su Presidente, habilite a la Xunta para aprobar un Decreto Legislativo para poder hacer un Texto Refundido de esta ley con la LSG, a la manera del TRLS 2015 estatal.
Con el objeto de no extenderme más en esta entrada y por si es de vuestro interés, a continuación os dejo el enlace al vídeo de la charla completa donde podéis ver donde están esas modificaciones "encubiertas" de la LPCG y LSG. También podréis acceder a los demás vídeos del Curso, todos colgados en abierto por cortesía de la EGAP.
Fuera de estas críticas constructivas creo que la ley era necesaria y su primera visión es positiva. Espero sinceramente que las medidas contenidas en la misma hagan posible la recuperación del patrimonio cultural y de las ciudades y pueblos. Coincido plenamente con lo que señala la Exposición de Motivos de esta nueva Ley 1/2019 de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas gallegas de que la única forma de asegurar el mantenimiento y conservación en el tiempo del patrimonio es usándolo.
Creo también que la nueva ley incluye bastantes cautelas (con muchos conceptos jurídicos indeterminados aunque entendible por la dificultad que supone el trasladar a una norma de este tipo que persigue proteger valores) que posibilitan que ese uso del patrimonio cultural se haga de modo que se proteja adecuadamente y se cumpla así con el principio de desarrollo sostenible que debe regir en esta materia como vimos.
Y en el hipotético caso que en aplicación de la ley se vayan detectando problemas, no pasa nada, se corrigen y se mejora la ley, que para algo está la evaluación normativa "ex post", esa gran olvidada como decía el artículo antes citado de los miembros de la Oficina de coordinación y calidad normativa y cuya generalización evitaría muchos problemas.
Que todo sea porque Galicia siga brillando, “Gallaecia Fulget”, como reza en la inscripción existente en el atrio del Rectorado de la Universidad de Santiago de Compostela, dedicada a su fundador Alonso de Fonseca:
“Ahora más y más Galicia brilla con su alumno que dio este generoso honor a su patria” (“Nunc magis atque magis Gallaecia fulget alumno qui dedit hunc patriae tantum generosus honorem”).
Es de Justicia
P.D. IMPORTANTE: Respeto a lo indicado en el artículo sobre la STC 109/2017 y la posible inconstitucionalidad del art. 17 de la ley gallega de las tres erres, aclarar que en sentencia posterior la STC 86/2019, el Tribunal Constitucional ha modificado su doctrina como tan bien explica aquí el profesor Juan Antonio Chinchilla en "Donde dije digo, digo Diego. La contradicción de las sentencias del Tribunal Constitucional 109/2017 y 86/2019 sobre la evaluación ambiental estratégica de los estudios de detalle y su exclusión por ley".
Diego Gómez Fernández
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