Leyendo los comentarios de jurisprudencia contencioso-administrativo del último número de la fantástica Revista de Administración Pública editada por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales descubrí la STS de 12.03.2019 (RC 676/2018) que vuelve a incidir sobre que la caducidad del procedimiento administrativo es un vicio de nulidad de los previstos en el art 47 de la Ley 39/15.
Esta cuestión había sido ya clarificada a mi juicio con anterioridad, tal y como ya había explicado en esta entrada de mayo de 2018 "La caducidad del procedimiento administrativo es un vicio de nulidad" y en el artículo homónimo pero de distinto contenido que los amigos de la revista Actualidad Administrativa de Wolters Kluwer tuvieron la amabilidad de publicarme en el mes de octubre de 2018.
En estos artículos a cuya lectura me remito, se hacía referencia a varias sentencias sobre las que vuelve la sentencia de 12.03.2019. Aunque la sentencia resuelve un caso de caducidad en un procedimiento contable, hace un resumen en su fundamento de derecho Tercero sobre este instituto de la caducidad y su consideración como vicio de nulidad de pleno derecho que por su claridad paso a transcribir:
"TERCERO . Consideraciones generales sobre el instituto de la caducidad.
Este Tribunal Supremo ha tenido ocasión de analizar el instituto de la caducidad de los procedimientos administrativos en numerosas ocasiones, entre las más recientes cabe citar la STS nº 438/2018, de 19 de marzo (rec. 2054/2017).En la citada sentencia ya recordábamos que el ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones (artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo.
Ello motiva que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado, al entender que "debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida" (STS de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado "ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia". Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016 ) se afirmaba que "el procedimiento caducado se hace inexistente".
La sentencia finaliza este fundamento de derecho que es para enmarcar diciendo:
"Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 dela LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que, si el procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo.
Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma "los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción" y se añade "En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado". En definitiva, tanto en la Ley 30/19992 como en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo común, disponen que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento para poder dictar una resolución administrativa valida.
Por ello, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992"
Por todo ello, a la pregunta que da título esta entrada, ¿la caducidad del procedimiento es un vicio de anulabilidad? podríamos contestar haciendo un guiño de humor con la frase de la famosa canción de Rosalía "Malamente (tra, tra)!"...
El día final del plazo de caducidad de los procedimientos de revisión de oficio
Sobre esta misma institución de la caducidad del procedimiento, en este mes de agosto saldrá en el número de la Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación un artículo que los amigos de Thomson Reuters van a tener la amabilidad de publicarme un artículo del que había hablado en esta entrada "¿Cuál es el día final del plazo de caducidad de los procedimientos de revisión de oficio? ".
A la espera de que el Tribunal Supremo resuelva la cuestión que fue declarada de interés casacional en el ATS de 25.06.2018 (RC 846/2018), en dicho artículo se exponen las razones por las que, a mi juicio, en los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos del art. 106 de la Ley 39/15 el plazo máximo para que se produzca la caducidad del procedimiento debe ser el plazo de notificación y no solamente el de resolución al que se refiere dicho artículo 106.5. Por el contrario, con las declaraciones de lesividad del art. 107, por su distinta naturaleza y efectos, entiendo que sí está justificado que dicho plazo máximo sea el de resolución de dicho expediente al que se refiere dicho art. 107.3 de la Ley 39/15.
Esperemos que el Tribunal Supremo resuelva en la misma línea garantista seguida en la sentencia objeto de esta entrada y que no suceda en cambio lo que denunciaba el gran Rafael Jiménez Asensio en su entrada Una interpretación supremamente “literal” (La STS 828/2019, sobre Policías Locales interinos: consecuencias más allá del problema analizado )" o yo mismo en "El ciudadano no tiene quien le escriba" donde comentaba la STS de de 10.07.2018 (RC 1548/2017).
Una cosa es que la Sala Tercera no pueda convertirse en legislador y otra muy distinta es que se quede en la mera interpretación literal de la ley.
Puesto que si lo hace como en las sentencias comentadas, por una parte habría que preguntarse si no nos encontramos en la Francia revolucionaria donde el Juez era la mera boca de la ley y por otra parte y ligado a lo anterior si no se está vulnerando el art. 9.1 de nuestra Constitución que obliga a tener cuenta no sólo la ley, sino la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
En la pequeña e imprescindible obra "El carácter vinculante de la jurisprudencia" de Víctor Ferreras y Juan Antonio Xiol Ríos este último nos da una definición de la jurisprudencia elaborada por Nabal Recio que me parece magnífica y que dice así: "La jurisprudencia no es una creación del Tribunal Supremo. Es una reelaboración que el Tribunal hace con materiales de muy diferente procedencia, con los estudios doctrinales, con sus propias resoluciones y las de los tribunales de instancia, con las alegaciones de profesionales y litigantes, indagando en las estructuras lógicas subyacentes en el ordenamiento, en los sistemas de valores que conviven en conflicto dentro de la sociedad. La jurisprudencia representa la aportación de los jueces al proceso continuo de transformación del derecho".
No se si hemos reflexionado lo suficiente sobre el papel que la Sala Tercera tiene en el buen funcionamiento democrático. Además de su labor hermenéutica que comparte con otras Salas del Alto Tribunal cumple una función fundamental de protección de las garantías ciudadanas frente a los abusos, excesos y defectos del poder.
Con una legislación express y un nulo control normativo ex post, la labor interpretativa del Tribunal Supremo es vital para poner un poco de sentido común y dotar al sistema resultante de una coherencia.
Con el nivel político que tenemos últimamente es más importante su labor que nunca. Que podamos decir orgullosos como ha pasado con otras sentencias de la Sala Tercera que "aún quedan jueces en Madrid".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
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