La STS de 27/07/2021 (RC 2866/2020) fija la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial en relación a quien corresponde la limpieza ordinaria de los cauces de los ríos y sobre el tipo de potestad, reglada o discrecional, que se está ejercitando:
"la atribución legal de la competencia administrativa para el mantenimiento de los cauces del dominio público a favor de la Comisaría de Aguas del correspondiente organismo de cuenca conlleva, con carácter general, el deber de conservación y limpieza de los cauces públicos, correspondiendo a dicho organismo justificar motivadamente cuándo tal deber sea competencia de otras Administraciones o usuarios. Y este deber general de mantenimiento y limpieza ordinarias de los cauces públicos que como deber de policía corresponde a los organismos de cuenca constituye una potestad reglada que ha de ejercerse en los términos establecidos en la normativa sobre planificación hidrológica y territorial, así como de medio ambiente."La sentencia confirma también la STSJ de Andalucía de 22/1/2020 (Rec. 325/2018) que, estimando el recurso del Ayuntamiento de Albaida del Aljarafe había condenado a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir a la limpieza de los cauces de un arroyo de dicha localidad en base a la atribución a la Comisaría de Augas por el art. 4,k) del RD 984/1989 de 28 de julio de la función de las obras de conservación de los cauces públicos y de los arts. 23, 40, 42, 92 y 94 del Texto Refundido de la Ley de Aguas.
El auto de admisión de la casación
El ATS de 21/10/2020 por el que se admitió a trámite el recurso de casación consideró que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en determinar:
"Si la atribución legal de la competencia administrativa para el mantenimiento de los cauces del dominio público hidráulico a favor de la Comisaría de Aguas del correspondiente Organismo de Cuenca determina la potestad discrecional de su ejercicio - ad casum y teniendo en cuenta no sólo las disponibilidades presupuestarias sino la oportunidad concreta de actuación por razones de interés público- o, por el contrario, determina un derecho subjetivo de los particulares propietarios de los predios ribereños a exigir y obtener dicha actuación."La interpretación dada por la STS de 27/07/2021
La Sala Tercera comienza determinando a quien corresponde con carácter general la limpieza de los cauces. Se apoya para ello en la STS de 10/06/2014 (RC 1489/2012) referida a la limpieza de cauces que discurren por tramo urbano (del río Tormes a su paso por Salamanca) en la que se decía que:
"En ningún lugar se dice, en suma, que los trabajos cotidianos de limpieza del cauce de los ríos sean competencia del organismo de cuenca. Es verdad que tampoco se dice a quién competen, del mismo modo que seguramente lo es que el organismo de cuenca, precisamente como consecuencia de sus funciones de inspección y policía, no podría legalmente desentenderse de que los cauces de los ríos estén suficientemente limpios. Pero de aquí no se sigue que las operaciones materiales de limpieza ordinaria del cauce no sean encomendadas por la ley a otra Administración pública o, en su caso, a otras personas."Y a continuación ya esta STS de 27/07/2021 añade que:
"De estos argumentos podemos deducir que (i) si bien los arts. 23 y 24 del Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001, no dicen que la limpieza del cauce de un río sea en todo caso competencia del organismo de cuenca, y que (ii) es perfectamente posible que las tareas ordinarias de limpieza de cauces sea atribuida por la ley a otra Administración pública o a otras personas, ello no obstante, (iii) las funciones de inspección y policía que corresponden a los organismos de cuenca implica que no pueden legalmente desentenderse de que los cauces de los ríos estén suficientemente limpios."Como ejemplo de dicha atribución legal de limpieza de los cauces a otra Administración pública cita el ejemplo del art. 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional que dice que "Las actuaciones en cauces públicos situados en zonas urbanas corresponderán a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sin perjuicio de las competencias de la Administración hidráulica sobre el dominio público hidráulico" que había llevado a la Sala Tercera a determinar que la competencia para limpiar estos tramos urbanos de los cauces era municipal en la STS de 13/12/2017 (RC 2297/2015) donde se decía que:
"...a efectos de actuaciones en los cauces públicos cuando de zonas urbanas se trata, la competencia no puede ser otra que la municipal pues así resulta de los principios que informan el régimen local a partir del postulado constitucional de la autonomía local tal como la ha entendido el Tribunal Constitucional [sentencias 37/2014, 121/2012 y 240/2006 y las que en ellas se citan]. A falta de disposición expresa de sentido contrario y tratándose de actuaciones de ejecución en zonas urbanas, puede considerarse que la regla es la competencia municipal y la excepción la competencia autonómica" 
Pero a continuación aclara que si no hay atribución expresa, la competencia general de limpieza de cauces corresponde al organismo de cuenca:
"Ahora bien, en defecto de esta atribución de competencia a otra Administración pública o a otros usuarios del dominio público hidráulico al amparo del correspondiente título (autorización o concesión), la competencia para las tareas ordinarias de limpieza de los cauces públicos corresponde al organismo de cuenca, pues forma parte de las funciones de inspección y policía del dominio público hidráulico y de su deber de protección, defensa y custodia de tal dominio que legalmente le corresponden (arts. 23, 24, 92, 94 y concordantes del Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001, y arts. 28, 29 y concordantes de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas). Y a ello responde la previsión del art. 4.k) del Real Decreto 984/1989, de 28 de julio, por el que se determina la estructura orgánica dependiente de la Presidencia de las Confederaciones Hidrográficas -citado en la sentencia de instancia-, que, entre las funciones que debe desempañar la Comisaría de Aguas, menciona la de "las obras de mera conservación de los cauces públicos""Y partiendo de esa regla general, si el Organismo de cuenca entiende que el obligado es otra Administración o usuario deberá motivarlo adecuadamente porque si no, regirá la regla general que atribuye al organismo de cuenca esa obligación de mantener limpios los cauces de los ríos fuera de los tramos urbanos.
La segunda cuestión que resuelve la sentencia es la que era realmente el objeto del ICO asumido por el Auto de admisión si esa competencia del organismo de cuenca determinaba, en palabras de dicho Auto, "la potestad discrecional de su ejercicio -ad casum y teniendo en cuenta no sólo las disponibilidades presupuestarias sino la oportunidad concreta de actuación por razones de interés público- o, por el contrario, determina un derecho subjetivo de los particulares propietarios de los predios ribereños a exigir y obtener dicha actuación".
Como hemos visto, la Sala Tercera fija como doctrina jurisprudencial que nos encontramos ante una potestad reglada, que el organismo de cuenca deberá de ejercer de conformidad con las previsiones contenidas en las normas que sean sectorialmente aplicables en materia
de planificación hidrológica y territorial, así como en materia de medio ambiente.
Pero como se trataba de resolver la cuestión planteada en el Auto de admisión que hablaba del derecho subjetivo (y aunque luego no se traslade este concepto a la doctrina jurisprudencial que fija en el fundamento de derecho Sexto) la sentencia añade que "Sin que por esta misma razón pueda sostenerse que existe un derecho subjetivo de los particulares (o de otras Administraciones públicas) a exigir la limpieza de los cauces, pues esta actividad que incumbe, como regla general, a los organismos de cuenca dentro de su deber de policía, debe acomodarse en su ejercicio en todo caso a las previsiones que deriven de la normativa que resulte sectorialmente aplicable conforme a la planificación hidrológica y la correspondiente ordenación territorial y medioambiental que son las que delimitaran los términos, contenido y alcance en los que tal función de limpieza y conservación ordinaria de los cauces públicos deba realizarse."
La negación del derecho subjetivo del recurrente identificándolo como un derecho ilimitado no parece muy acertada en atención a lo que explica brillantemente el profesor Luis Medina Alcoz en este magnífico artículo "Historia del concepto del derecho subjetivo en el derecho administrativo español". A su lectura me remito.
La última cuestión que puede resultar de interés se encuentra en la parte de la sentencia que resuelve el caso concreto, en la que se dice que esa obligación general del organismo de cuenca no se traslada a las obras de conservación y limpieza de los ojos de los puentes, pasarelas y obras de drenaje transversal, ya que según el art. 126.ter del Reglamento de dominio público hidráulico en esos casos corresponde a los titulares de esas infraestructuras y no al organismo de cuenca las labores de conservación necesarias para garantizar el mantenimiento de la capacidad de desagüe de la misma.
Como aquí no se trataba de garantizar esa mantenimiento de la capacidad de desagüe sino de la limpieza del cauce en la zona próxima al puente, el Supremo confirma la sentencia de instancia que condenaba a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir a realizar dichas labores de limpieza.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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