La STS de 3/03/2025 (RC 7083/2021) ha fijado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial en relación al lugar de presentación del recurso especial en materia de contratación pública y el incumplimiento o cumplimiento tardío del deber de comunicar su presentación cuando se lleva a cabo en un lugar distinto del registro órgano de contratación o el del órgano competente para la resolución del recurso:
"1/ En lo que se refiere al lugar de presentación del recurso especial en materia de contratación, lo establecido en el artículo 18.1 del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, encontraba respaldo en el precepto de rango legal al que servía de desarrollo (artículo 44.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011); pero aquella norma reglamentaria no resulta conciliable con el precepto legal sobrevenido (artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público), que en este concreto punto fija una regla sustancialmente distinta a la de la regulación legal anterior, permitiendo de forma amplia la presentación del recurso especial en cualquiera de los lugares establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
2/ En consecuencia, en la medida en que lo dispuesto en el artículo 18.1 del Real Decreto 814/2015 no resulta compatible con los preceptos de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, en particular con el citado artículo 51.3 de dicha Ley, el precepto reglamentario debe entenderse derogado en virtud de a disposición derogatoria de la propia Ley 9/2007.
3/ Como vestigio de la regulación anterior, el artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, establece en su párrafo segundo que cuando los escritos se presenten en registros distintos a los del órgano de contratación o el órgano competente para la resolución del recurso, "...deberán comunicarse al Tribunal de manera inmediata y de la forma más rápida posible". Ahora bien, aceptando que esa carga de comunicar la interposición del recurso al Tribunal Administrativo de Recursos recae sobre el propio interesado que lo promueve, si el recurso se presenta en plazo el incumplimiento o cumplimiento tardío del deber de comunicación no puede traer como resultado que el recurso especial en materia de contratación sea considerado extemporáneo, pues, partiendo de que la regulación legal aplicable admite expresamente que el escrito de interposición se presente en cualquiera de los lugares a los que se refiere el citado artículo 16.4 de la Ley 39/2015, la inadmisión del recurso por razón de extemporaneidad sería una consecuencia desmedida, contraria al principio de proporcionalidad, y vulneradora de lo dispuesto en el artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público"
Los antecedentes del caso
Un Ayuntamiento valenciano acordó el 5/6/2020 modificar un contrato de obras para adaptar y ampliar dos edificios para usarlos como residencia de mayores y centro de día. La empresa afectada, disconforme con dicha resolución, presentó contra la misma el recurso especial en materia de contratación de los arts. 44 y siguientes de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, dirigido al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC).
La empresa presentó dicho recurso especial dentro de los quince días hábiles indicados en el art. 50 LCSP, más concretamente el penúltimo día del plazo (29/6/2020), pero, en lugar de hacerlo directamente en la sede electrónica del TACRC, lo hizo en la de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
En cuanto a la normativa en vigor sobre el lugar de presentación tenemos, por una parte, el art. 18 del RD 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, que dice lo siguiente:
"Artículo 18. Lugar de presentación.
El recurso especial en materia de contratación y las cuestiones de nulidad al amparo del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público solo podrá presentarse en el registro del órgano de contratación o en el del órgano administrativo competente para resolverlos. La reclamación del artículo 101 de la Ley 31/2007, de 30 de octubre y las cuestiones de nulidad al amparo de la Ley citada solo podrán presentarse en el registro del órgano administrativo competente para resolverlas.
La presentación en las oficinas de correos o en cualquier registro administrativo distinto de los mencionados en el apartado anterior no interrumpirá el plazo de presentación. En tales casos, el recurso, la reclamación o la cuestión de nulidad se entenderán interpuestos el día en que entren en el registro del órgano de contratación o en el del órgano administrativo competente para resolverlo, según proceda.
No obstante, cuando en el mismo día de la presentación se remita al órgano administrativo competente para resolverlo o al órgano de contratación en su caso copia del escrito en formato electrónico, se considerará como fecha de entrada del mismo, la que corresponda a la recepción de la mencionada copia."
Dicho reglamento se había aprobado en desarrollo del anterior Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público en cuyo art. 44 "Iniciación del procedimiento y plazo de interposición", en su apartado 3 se decía lo siguiente:
"3. La presentación del escrito de interposición deberá hacerse necesariamente en el registro del órgano de contratación o en el del órgano competente para la resolución del recurso"
Por otra parte, con posterioridad se aprobó y entró en vigor la actual Ley 9/2017 de contratos del sector público, que en su art. 51.3 LCSP "Forma y lugar de interposición del recurso especial" dice:
"3. El escrito de interposición podrá presentarse en los lugares establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Asimismo, podrá presentarse en el registro del órgano de contratación o en el del órgano competente para la resolución del recurso.
Los escritos presentados en registros distintos de los dos citados específicamente en el párrafo anterior, deberán comunicarse al Tribunal de manera inmediata y de la forma más rápida posible."
Dicho art. 16.4 LPAC nos dice que:
"4. Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:
a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.
b) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros."
El TACRC mediante resolución 859/2020, de 31 de julio (recurso 531/2020) inadmitió dicho recurso especial por extemporáneo en base a las siguientes razones:
"...el recurso debe ser inadmitido por extemporáneo. Si bien es cierto que la Ley de Contratos del Sector Público, a diferencia de su predecesora, permite la presentación del escrito en cualquiera de los registros previstos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, lo cierto es que condiciona expresamente la efectividad de dicha presentación a la comunicación inmediata el Tribunal competente de su presentación.
En el presente caso, el recurrente presentó el recurso especial en la plataforma electrónica de la Agencia Tributaria el día 29 de junio de 2020, sin que avisara de ello al Tribunal de manera inmediata –quien recibió el recurso especial el día 14 de julio de 2020, por registro electrónico, mismo día en que le fue remitido por la AEAT. Tampoco consta que el recurrente avisara a tiempo al órgano de contratación y así lo indica dicho órgano en su informe.
Dicho de otro modo, no consta que se haya efectuado comunicación alguna dentro del plazo previsto para su presentación –pues este Tribunal sólo tuvo conocimiento del recurso 15 días después de que venciera el plazo de su interposición-, siendo que el artículo 18, párrafos segundo y tercero del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, establecen que
“La presentación en las oficinas de correos o en cualquier registro administrativo distinto de los mencionados en el apartado anterior no interrumpirá el plazo de presentación. En tales casos, el recurso, la reclamación o la cuestión de nulidad se entenderán interpuestos el día en que entren en el registro del órgano de contratación o en el del órgano administrativo competente para resolverlo, según proceda. No obstante, cuando en el mismo día de la presentación se remita al órgano administrativo competente para resolverlo o al órgano de contratación en su caso copia del escrito en formato electrónico, se considerará como fecha de entrada del mismo, la que corresponda a la recepción de la mencionada copia”.
Por lo que, en el caso que nos ocupa, debe considerarse que la interposición no se ha formulado en plazo y el recurso debe ser inadmitido, dado su carácter extemporáneo".
Contra dicha resolución interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Entre los argumentos del recurso la empresa decía que "El tenor literal del artículo 51.3 no establece que la efectividad de la presentación en un registro del artículo 16.4 de la LPAC quede condicionada a la comunicación de no tratarse del registro del TACRC...el artículo 51.3 (...) no anuda ninguna consecuencia para el caso de incumplimiento de esa formalidad".
Sin embargo, la STSJCV de 1/06/2021 desestimó el recurso, confirmando que la inadmisión acordada por el TACRC era correcta, en base a que
"...si el licitador plantea el recurso especial "en los lugares establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas", deberá dar cumplimiento a una segunda carga para que se entienda formulado en plazo: la de comunicar, de forma inmediata (el mismo día de su presentación), la interposición del recurso bien al tribunal de contratación o bien al ente público del que proceda el acto administrativo recurrido;
- aquí no se deja "vacío de contenido" o "ineficaz" el nuevo régimen contenido en el artículo 51.3 de la Ley de Contratos del Sector Público.
Y es que el nuevo régimen se limita a facilitar la interposición del recurso especial, al abrir la vía de que éste se presente en cualesquiera de los registros a los que hace mención el artículo 16.4 de la Ley de Procedimiento Común de las Administraciones Públicas.
Pero, a renglón seguido y de forma certera, impone al recurrente la obligación de comunicar la vigencia del recurso al tribunal o al órgano de contratación. Poniendo el acento en la inmediatez y rapidez en transmitir el recurso a alguno de estos dos órganos: "deberán comunicarse al Tribunal de manera inmediata y de la forma más rápida posible";
- la norma ni está incompleta ni queda vacía de contenido. Si no, carecería de sentido alguno incluir una previsión normativa como la que conforma el objeto de discusión en el procedimiento ordinario 234/2020"
Mediante ATS de 23/2/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la empresa contra dicha sentencia de la Sala valenciana con el objeto de fijar doctrina jurisprudencial sobre:
"Si procede declarar extemporáneo el recurso especial en materia de contratación cuando, habiéndose presentado el mismo en un registro de los previstos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común, no se hubiera realizado la comunicación establecida en el art. 51.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en el mismo día o, en todo caso, dentro del plazo previsto para su presentación."
La STS de 3/3/2025
La sentencia, después de desechar otros argumentos impugnatorios de la empresa recurrente, acepta sus alegatos sobre que el nuevo art. 51.3 LCSP 2017 que permite la presentación del recurso especial en cualquiera de los lugares previstos en el art. 16.4 LPAC ha modificado lo dispuesto en el art. 44.3 del TRLCSP 2011 y, por lo tanto, derogado el art. 18.1 del RD 814/2015:
"Ahora bien, tiene razón la parte recurrente cuando señala que esta regulación reglamentaria a la que acabamos de referirnos (artículo 18.1 del Real Decreto 814/2015) fue aprobada al amparo de un régimen normativo de rango legal en el que se disponía que "La presentación del escrito de interposición deberá hacerse necesariamente en el registro del órgano de contratación o en el del órgano competente para la resolución del recurso" (artículo 44.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre). Pero sucede que esa regulación contenida en el texto refundido de 2011 resultó sustancialmente modificada en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, cuyo artículo 51.3 dispone: << (...) 3. El escrito de interposición podrá presentarse en los lugares establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Asimismo, podrá presentarse en el registro del órgano de contratación o en el del órgano competente para la resolución del recurso>>. Y añade ese mismo apartado 3 en su párrafo segundo: <<Los escritos presentados en registros distintos de los dos citados específicamente en el párrafo anterior, deberán comunicarse al Tribunal de manera inmediata y de la forma más rápida posible [...]>>.
5/ Vemos así que, si bien el artículo 18.1 del Real Decreto 814/2015 encontraba respaldo en el precepto de rango legal al que servía de desarrollo (artículo 44.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011), la disposición reglamentaria no resulta conciliable con el precepto legal sobrevenido (artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público), que en este concreto punto fija una regla sustancialmente distinta a la de la regulación legal anterior, permitiendo de forma amplia la presentación del recurso especial en cualquiera de los lugares establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En consecuencia, en la medida en que lo dispuesto en el artículo 18.1 del Real Decreto 814/2015 no resulta compatible con los preceptos de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, en particular con el citado artículo 51.3 de dicha Ley, el precepto reglamentario debe entenderse derogado en virtud de la disposición derogatoria de la propia Ley 9/2007 (<<Queda derogado el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la presente Ley>>).
La sentencia aclara a continuación que el hecho de que la LPAC sea de aplicación subsidiaria respecto a la LCSP no es argumento suficiente, puesto que el art. 51.3 LCSP es la que permite dicha presentación en cualquiera de los lugares habilitados en el art. 16.4 LPAC:
"6/ Es cierto que la regulación del procedimiento administrativo común -Ley 39/2015, de 1 de octubre- tiene aquí el carácter de norma de aplicación subsidiaria (disposición final cuarta de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público); de manera que sus preceptos sólo resultan de aplicación en lo no previsto en la normativa específica de la contratación administrativa, y, en particular, en la regulación que en esta se hace del recurso especial al que nos venimos refiriendo.
Sin embargo, debe notarse que la regulación contenida en Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, introdujo con respecto a la regulación anterior un cambio significativo, sin duda más acorde con la normativa del procedimiento administrativo común establecida en la Ley 39/2015, pues, frente a la estricta determinación del artículo 44.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, en cuya virtud la presentación del escrito de interposición del recurso especial debía hacerse necesariamente en el registro del órgano de contratación o en el del órgano competente para la resolución del recurso, la nueva regulación de este recurso especial en materia de contratación administrativa, contenida en el artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, permite la presentación del recurso especial en cualquiera de los lugares establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Es claro, por tanto, que en el punto relativo al lugar de presentación del recurso especial en materia de contratación administrativa la voluntad del legislador ha sido la de concordar la regulación específica de dicho recurso con el régimen establecido a la legislación del procedimiento administrativo común. Y la constatación de esa voluntad de aproximación a la normativa del procedimiento común no puede ser ignorada a la hora de solventar las dudas interpretativas que susciten los preceptos a los que nos venimos refiriendo, en particular el citado artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.".
Sobre este art. 16.4 LPAC les dejo esta entrada anterior sobre "El plazo de presentación de un recurso administrativo en el Registro General de la Administración y no del organismo destinatario y competente para resolverlo y el error judicial (STS 22/7/2024)".
La sentencia a continuación aclara a quién corresponde la carga de comunicar al Tribunal la interposición del recurso especial de manera inmediata y de la forma más rápida posible cuando se haya presentado en algún lugar distinto al registro del órgano de contratación o del órgano competente para la resolución del recurso (art. 51.3 LCSP):
"8/ Como hemos visto, el artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, establece en su párrafo segundo que cuando los escritos se presenten en registros distintos a los del órgano de contratación o el órgano competente para la resolución del recurso, "...deberán comunicarse al Tribunal de manera inmediata y de la forma más rápida posible". Ahora bien, el precepto legal no especifica si esta comunicación dirigida al Tribunal Administrativo de Recursos ha de hacerla el propio interesado (promotor del recurso) o el órgano administrativo en cuyo registro haya sido presentado el escrito. Y tampoco determina el precepto qué consecuencias se derivan del hecho de que no se remita la comunicación o esta no se haga de manera inmediata.
En cuanto a lo primero, esta Sala considera que, aunque la norma legal no lo afirma de forma clara y directa, los antecedentes normativos del artículo 51.3 de la Ley 9/2017, esto es, los artículos 44.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 y 18.1 del Real Decreto 814/2015, a los que antes nos hemos referido, llevan a considerar que la carga de comunicar al Tribunal Administrativo de Recursos la interposición del recurso recae sobre el propio interesado que lo promueve y no sobre el órgano administrativo en cuyo registro se ha presentado el escrito".
Y para finalizar concreta cuáles son las consecuencias de dicho incumplimiento, señalando que aunque pueda tenerlas, nunca podrá ser la de considerar extemporáneo dicho recurso especial:
"En cuanto a las consecuencias que pueden derivarse del hecho de que no se remita la comunicación o esta no se haga de manera inmediata, debe notarse, ante todo, que en la regulación vigente el escrito de interposición puede presentarse en los lugares establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público), de manera que, la presentación del escrito hecha en plazo en cualquiera de esos lugares en ningún caso podrá ser tachada de extemporánea, aunque la entrada del escrito en el Tribunal Administrativo de Recursos tenga lugar después de vencido el plazo de interposición.
Podrá haber existido un incumplimiento del deber de comunicar -de manera inmediata y de la forma más rápida posible- la interposición del recurso al citado Tribunal Administrativo; y tal incumplimiento o el cumplimiento tardío de ese deber formal, que en buena medida es vestigio de una regulación anterior a la que ya nos hemos referido, puede tener determinadas consecuencias, como serían las relacionadas con el momento en que el interesado puede tener acceso al expediente de contratación (artículo 52 de la Ley 9/2017) o con el momento en que empiezan a materializarse los efectos derivados de la interposición del recurso, por ejemplo el de quedar en suspenso la tramitación del procedimiento cuando el acto recurrido sea el de adjudicación (artículo 53 de la Ley 9/2017). Pero el incumplimiento o cumplimiento tardío del deber de comunicación al que nos venimos refiriendo no puede traer como resultado que el recurso sea considerado extemporáneo pues, partiendo de que la regulación legal aplicable al caso admite expresamente que el escrito de interposición se presente en cualquiera de los lugares a los que se refiere el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, la inadmisión del recurso por razón de extemporaneidad sería una consecuencia desmedida, contraria al principio de proporcionalidad, y vulneradora de lo dispuesto en el artículo 51.3 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público".
En función de todo ello, acana fijando la doctrina jurisprudencial que hemos visto al inicio, estima el recurso, casa la sentencia, anula la resolución del TACRC y ordena la retroacción de las actuaciones "a fin de que Tribunal Administrativo de Recursos entre a examinar y resuelva en cuanto al fondo el mencionado recurso especial en materia de contratación".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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