La reciente STS de 23/11/2022 (RC 8446/2021) ha sentado la siguiente doctrina jurisprudencial:
"...que las medidas que se autorizan en el artículo 18 de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal requieren o bien la declaración de plaga o el riesgo fundado y motivado sobre su existencia".
Veremos en primer lugar los hechos y la resolución administrativa que da origen al proceso judicial, a continuación la decisión de la Sala Valenciana para finalizar con las razones dadas por el Tribunal Supremo para fijar esta jurisprudencia.
Los antecedentes
El proceso tiene su origen en una resolución sancionadora impuesta por la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural de la Generalitat Valenciana por la que se le imponían dos sanciones de 120.000 y 240.000 €, por una infracción grave y una infracción muy grave, respectivamente, previstas y sancionadas en los artículos 55.n) y 56.c) de la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal (en adelante LSV) y también la obligación accesoria de destruir en el plazo de un mes el material vegetal de cítricos de la variedad "Early Pride" existente en la finca de su propiedad en Pilar de la Horadada (Alicante).
El art. 55.n) LSV tipifica como infracción grave la "La introducción, circulación, tenencia y manipulación en el territorio nacional de vegetales, productos vegetales, organismos y material conexo cuando esté prohibida, o sin autorización previa cuando sea preceptiva".
La sanción se le impone porque introdujo una variedad de fuera de la UE que carece de los controles y garantías necesarios según la normativa. Pese a que el art. 58.1.b) establece que las sanciones por las infracciones graves serán desde 3.001 a 120.000 euros se le impone en su grado máximo porque segúnla Administración "se ha incumplido la norma "reiteradamente" y se hace referencia a la introducción, tenencia y manipulación y que además ha reconocido injertar una variedad que se entregó saneada".
El art. 56.c) LSV incluye como infracción muy grave la de "El incumplimiento de las medidas establecidas por la Administración competente para combatir plagas de carácter extraordinariamente grave, o para mitigar sus efectos.".
A mayores el art. 18.b) LSV "Medidas fitosanitarias" añade que: "En ejecución de lo dispuesto en esta Ley, se podrán adoptar las siguientes medidas fitosanitarias: b) Desinsectar, desinfectar, inmovilizar, destruir, transformar, enterrar o someter a cualquier otra medida profiláctica los vegetales y sus productos, así como el material con ellos relacionado, que sea o pueda ser vehículo de plagas".
La empresa recurre la resolución y la STSJ Comunidad Valenciana de 20/09/2021 (S. 4ª Rec. 381/2018) lo estima parcialmente anulando la sanción muy grave de 240.000 €, reduciendo la grave a 20.000€ y declarando que no se daba el supuesto previsto en el art. 18 LSV para acordar la destrucción de los árboles de esta variedad de mandarina, reconociéndose en consecuencia como situación jurídica individualizada, el derecho a ser indemnizado en la cantidad de 53.776€ por el perjuicio sufrido por dicho corte y eliminación.
La reducción de la infracción grave de 120.000 € a 20.000€ se acuerda porque infringe el principio de proporcionalidad, ya que si, como hemos visto, la horquilla va desde los 3.000€ a 120.000€, al no existir reincidencia, no constar advertencias previas ni daños y perjuicios, beneficios obtenidos ni alteración social y atendiendo a la intencionalidad del infractor y la extensa superficie afectada.
Respecto a la infracción muy grave y la obligación de destrucción del material vegetal la recurrente alegaba que no había habido declaración de plaga citando entre otros el art. 14 LSV. Aportó también un informe pericial que concluía que el material vegetal no tenía síntomas de Candidatus Liberbacter asiaticus, Candidatus Liberbacter americanus, Candidatus Liberbacter africanu y que su estado era óptimo.
La Administración alegaba que "tampoco se puede afirmar que no exista peligro de plaga cuando de los informes elaborados por el Iva se dice que tiene su origen de fuera de la UE".
La Sala valenciana anula la sanción muy grave y la obligación de destruir el material vegetal afectado ya que en base al citado informe pericial no cabe afirmar el riesgo de plaga ni "la existencia de una emergencia fitosanitaria de tal naturaleza que, obliga la administración adoptar la gravísima media destrucción de toda una plantación", añadiendo que el art. 18 LSV se encuadra "sistemáticamente en el TÍTULO II, relativo a la Prevención y lucha contra las plagas, en el Capítulo III. Si la administración, como se ha expuesto, no ha acreditado la existencia de plaga, es claro la improcedencia de la aplicación del mencionado precepto".
Como consecuencia estima la pretensión indemnizatoria de 53.776€ por el corte y eliminación de la variedad vegetal, desestimando la peticiónde otros 198.172€ por el perjuicio dejado de percibir al no poder comercializarlo porque la variedad no cumplía con los requisitos necesarios para ello.
La decisión del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo analiza el contenido del art. 18 LSV y después de hacer un pedagógica explicación del contenido de la ley relacionado con lo que nos ocupa aclara que:
"...si bien la destrucción que se autoriza en los artículos 49 y 60 están incluidos, como ya se dijo, en el Título IV, referido a las "Inspecciones, infracciones y sanciones", lo cual comporta una actuación que exige la existencia de una plaga o el riesgo de que la misma se pueda producir por la actuación de un tercero, es decir, es precisamente la actuación de un tercero el que genera la existencia de plaga o el riesgo de que se pueda producir. Sin embargo, la destrucción que autoriza el artículo 18 está referida a un supuesto de existencia o riesgo de plaga al margen de la actuación de determinadas personas y sin haber incurrido en ningún tipo de incumplimiento de los deberes que se imponen en la propia Ley (artículo 13). En tales supuestos, la potestad administrativa se vincula a una situación de hecho, sin concreta imputación, a la mera existencia de plaga o, en palabras de la Ley, al " riesgo de que se produzca" (artículo 14). Y hasta tal punto se desvincula esa situación de las concretas actuaciones de particulares, que el propio Legislador contempla la posibilidad, además de considerar dichas medidas como de utilidad pública (artículo 15), de que los perjuicios ocasionados a los afectados por la adopción de dichas medidas sean compensados (artículo 21)".
En relación con este art. 21 LSV es muy interesante la STS de 2/07/2017 (RC 1140/2017) donde se rechaza que estas sean asimilables a las indemnizaciones previstas en la legislación de sanidad animal, sino que participan de la naturalezade las subvenciones, todo ello "una medida de apoyo financiero a los particulares en razón del cumplimiento de las obligaciones y asunción de las cargas que le impone la Ley como colaboración en la lucha contra las plagas en el sector, que quedan sujetas al régimen de adjudicación, cuantificación, inspección, control de ejecución, reintegro o sancionador, en los términos que resultan de la específica regulación sectorial básica y las normas de desarrollo en la medida que se ajusten a las mismas, sin perjuicio de la aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones en los términos establecidos en la misma", todo ello "al margen, por lo tanto, de la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración en los supuestos que, como consecuencia de su actuación, pueda imputarse a la misma la producción una lesión patrimonial que el particular no tenga el deber de soportar y resulte indemnizable conforme los preceptos que regulan dicha institución (arts. 106.2 CE ; 139 y ss Ley 30/92 ; 32 y ss Ley 40/15".
Después de aclarar la diferencia la sentencia comentada realiza una puntualización crucial:
"Ahora bien, al igual que sucede con las medidas vinculadas a la actuación de particulares, estas medidas de prevención y lucha han de estar vinculadas a la existencia de plagas "o la sospecha de su existencia"; es decir, solo cuando exista un supuesto de plaga, obviamente con declaración formal porque solo entonces se produce dicha situación, o cuando exista un riesgo de su existencia suficientemente motivada, podrán adoptarse las medidas del artículo 18, al cual se remite el artículo 14.
Desvincular las medidas del artículo 18 a la "previa existencia de plaga", o el riesgo de su existencia; como se pretende por la Administración recurrente y ha pasado a la cuestión casacional, carece de toda lógica y soporte legal, porque haría las medidas que autoriza el precepto un a modo de actuación, en el mejor de los casos, arbitraria más que discrecional, sin la concurrencia de fin alguno, porque si ni tan siquiera se exige el riesgo de plaga no se acierta a comprender que finalidad tendría una medida tan lesiva para los intereses de los ciudadanos. Es decir, nos encontraríamos con una potestad que, en pura regulación legal, sería contraía a los fines de la propia Ley, que se proyecta en su articulado en función de la lucha contra las plagas, porque sin la existencia de plaga o riesgo manifiesto de su existencia, poderosas razones deberá tener la Administración para adoptar medidas de tan relevante efecto económico, razón que, fuera de esos supuestos y contando que es la Ley la que las autoriza, es difícil de apreciar".
Y finaliza el análisis legal dando algunas pistas para que se pueda adoptar una medida tan grave como la prevista en el art. 18 LSV:
"...es verdad que, en la alternativa que venimos contemplando, las medidas del artículo 18 requieren o bien la declaración formal de plaga o sospecha sobre su existencia; en el primer caso, el debate será simple porque la declaración formal justifica el presupuesto; pero en los casos de sospecha, la Administración vendrá obligada, cuando menos, a motivar el riesgo de existencia de plaga, sin cuya justificación y motivación no podrán adoptarse tales medidas".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
P.D.: Como regalo les dejo con el inolvidable Enrique Guzmán y sus Teen Tops y su inigualable "La Plaga".
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