La STS de 21/07/2021 (RC 960/2020) fija la siguiente doctrina jurisprudencial respecto a la posibilidad de los Juzgados y Tribunales contencioso-administrativos de poner fin al proceso por pérdida sobrevenida de objeto sin necesidad de plantear la tesis del art. 33 LJCA:
"...en respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de
admisión del recurso ha de entenderse que resulta admisible que la sentencia ponga fin al procedimiento
declarando la pérdida sobrevenida de objeto, sin oír previamente a las partes mediante el planteamiento de la tesis conforme al art. 33 de la LJCA, cuando la circunstancia sobrevenida determinante de tal declaración, en
este caso la existencia de una sentencia firme anulando el acto impugnado, ha sido traída al proceso, en este
caso invocando la cosa juzgada, y objeto de completo debate procesal sobre el alcance de tal circunstancia".La pérdida sobrevenida del objeto del recurso
Ésta es una de las formas de terminación de los procesos judiciales que no viene regulada en la LJCA, sino que viene recogida en el art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), aplicable supletoriamente a la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de lo dispuesto en la disposición final primera de la LJCA, como nos explica la STS de 18/11/2016 (RC 162/2013):
"Una jurisprudencia muy consolidada de esta Sala [Así, por todas, sentencias de 28 de febrero de 2013 (Rec. 530/2012) o de 21 de septiembre de 2011 (Casación 4291/2007)] considera aplicable la desaparición sobrevenida de la materia en litigio -o pérdida sobrevenida de objeto- como forma de terminación anticipada del proceso contencioso administrativo (ex artículo 22.1 LEC aplicable supletoriamente a la LRJCA)... Venimos aceptando, en efecto, un modo de terminación del proceso contencioso-administrativo no previsto específicamente en los artículos 74, 75 y 76 de la LJCA, singularmente el de pérdida del objeto, que no entendemos igual al de la satisfacción extraprocesal en casos como el presente.
La Ley de Enjuiciamiento Civil atempera el rigor del principio de "perpetuatio iurisdictionis" porque contempla que las circunstancias sobrevenidas tengan incidencia en el proceso cuando la innovación priva de interés legitimo a las pretensiones formuladas "por haber sido satisfechas extraprocesalmente o por cualquier otra causa" (artículo 413, apartados 1 y 2 de la LEC en relación con el artículo 22 de la misma Ley). Para que la pérdida sobrevenida de objeto surta su efecto en este orden jurisdiccional nuestra jurisprudencia exige que ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, al determinar la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil.
Por eso, como ya señaló el Tribunal Constitucional en la STC 102/2009, (FJ 6 y Fallo), hemos dicho que la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22 LEC, supletoria de nuestra LJCA (D. final 1 ª), se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso. Y así, en fin, en la misma STC 102/2009 el Tribunal Constitucional se declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. "La diferencia con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones del art. 76 LJCA es que ésta última se produce cuando una vez iniciado un proceso judicial, la Administración reconoce en vía administrativa por su propia voluntad las pretensiones esgrimidas previamente en ese proceso, mientras que en la pérdida sobrevenida de objeto del art. 22 LEC, la desaparición del objeto del proceso se produce por causas ajenas a la voluntad de la Administración (por ejemplo, la anulación judicial del acto o disposición impugnadas que se ha producido en un proceso distinto).
Como decía la STC 102/2009 citada, para que exista esa desaparición es necesario que se haya perdido totalmente el interés en continuar el proceso.
En el caso de la anulación o derogación de las disposiciones administrativas generales, con la pérdida de objeto existe una regla general y una excepción, como dice la STS de 6/07/2018 (RC 2143/2016):
"...la doctrina de la Sala sobre la pérdida de objeto como forma de finalizar un procedimiento, puede resumirse en los siguientes términos, tal y como se recoge en sentencias de 22 de junio y 6 de julio de 2016 - recursos núms. 400/2014 y 402/2014 -:
«1º) La regla general -no única ni necesaria- es que si la norma impugnada ha sido derogada por otra posterior o declarada nula por sentencia o, en definitiva, ha sido eliminada por cualquier otro medio, queda sin contenido la pretensión anulatoria, luego hay pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento al carecer de utilidad la controversia por desaparición real de la misma: la norma cuya nulidad se pretende ya ha sido expulsada del ordenamiento jurídico (cf. por todas, la sentencia de esta Sala, Sección Sexta, de 15 de abril de 2009, recurso 1470/2005 ).
2º) La citada regla también juega en caso de recursos indirectos contra disposiciones generales cuando lo directamente impugnado son actos de aplicación de la norma derogada o declara nula. En estos casos se ha considerado que desaparece su objeto cuando esa circunstancia posterior priva de eficacia al recurso, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (cf. entre otras, la sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 21 febrero 2013, recurso 254/2010 ).
3º) La jurisprudencia no hace sino aplicar la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con los recursos de inconstitucionalidad en los que la ley impugnada ha sido derogada por otra posterior (cf. sentencias del Tribunal Constitucional 111/1983, 199/1987 y 385/1993, entre otras). Ambos casos tienen en común que se está ante recursos abstractos, objetivos, dirigidos a la depuración del ordenamiento jurídico.
4º) Este efecto tiene el respaldo en el artículo 72.2 de la LJCA , precepto que corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc, una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio (cf. sentencia de esta Sala, Sección Segunda, de 18 de mayo de 2006, recurso 45/2004 ).
5º) Una excepción a la regla general expuesta son los casos en que la disposición impugnada, pese a su derogación, contiene previsiones que hace que mantenga cierta ultraactividad, que despliegue efectos que se extiendan hasta el momento de la sentencia, esto es, que la norma derogada sea aplicable a hechos posteriores a su pérdida de vigencia. En estos casos una hipotética declaración de nulidad de la disposición impugnada mantiene su finalidad, por lo que el procedimiento no habría perdido su utilidad (cf. sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 21 de abril de 2016, recurso 2574/2012).
6º) Si tal pérdida de objeto es clara cuando la norma posterior derogatoria se aparte de la derogada, si la reproduce -caso de autos- se está ante un supuesto en el que quien alega que el recurso mantiene su objeto y que hay utilidad en que el tribunal se pronuncie respecto de la norma derogada, en este caso, decimos, es carga de quien esto postula razonar en qué medida permanece el interés en declarar la nulidad de preceptos que ya no forman parte del ordenamiento jurídico; en qué medida esa regulación ya derogada se está aplicando».
Un ejemplo de esta regla general la tenemos en el ATS de 15/07/2021 (RC 228/2021) en el que se apreció que la derogación del Decreto 2/2020, de 12 de noviembre, por el que se regulan las prestaciones personales obligatorias sobre los recursos humanos en el ámbito del Sistema de Salud de Castilla y León, en aplicación del Real Decreto 926/2020 de estado de alarma por el Decreto 1/2021, de 8 de abril, producía esta pérdida sobrevenida de objeto:
"Como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sus autos de fechas 14 de mayo de 2004 (recurso 1973/2000); 13 de febrero de 2007 (recurso 3164/2004) y 26 de marzo de 2014 (recurso 366/2012), el recurso directo contra disposiciones generales es un instrumento procesal que tiene como finalidad eliminar del ordenamiento jurídico las normas emanadas de los titulares de la potestad reglamentaria cuando sean contrarias a Derecho, y no tanto la de resolver acerca de las pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinada relación jurídica entre el recurrente singular y la Administración. En consecuencia, el recurso directo pierde su sentido cuando, al tiempo de dictar sentencia, la norma reglamentaria ha sido ya eliminada, por cualquier otro medio, del ordenamiento jurídico."Un ejemplo de la excepción, el ATS de 14/06/2021 (RC 265/2020) en el recurso interpuesto por Greenpeace y Oxfam Intermón la Sala rechaza la pérdida sobrevenida de objeto porque pese a que el Consejo de Ministros había aprobado la Estrategia a Largo Plazo 2050 y el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima de España, para el periodo 2021-2030:
"...estimamos que no concurre el presupuesto para aplicar el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, concerniente a que dejara de haber interés legítimo de obtener la tutela judicial pretendida, porque, como ponen de manifiesto las entidades recurrentes, en relación con las pretensiones deducidas en su escrito de demanda, entendemos que subsiste la pretensión de que se condene al Gobierno del Estado Español a que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.1. a) del Acuerdo de Paris de Cambio Climático, cumpla el objetivo de reducción de las gases de efecto invernadero en ningún caso inferiores al 55% en 2030 respecto a 1990, en cuanto el porcentaje de mitigación establecido del 23 % a su juicio no resulta satisfactorio para lograr la neutralidad climática a fin de garantizar el derecho a un medio ambiente adecuado a las generaciones presentes y futuras"
La tesis del art. 33 LJCA.
El art. 33 LJCA recoge una de las facultades de oficio que la LJCA confiere al Juzgado o Tribunal de este orden contencioso-administrativo como excepción al principio de justicia rogada. Nos habíamos ocupado de ella aquí y aquí. Permite al Juzgador ir más allá de lo planteado por las partes, tanto en cuanto a nuevos motivos de impugnación, como a otros artículos distintos de los impugnados de una norma.
Se le llama tesis porque, apreciado por el Juzgador esos nuevos motivos o preceptos que también podrían ser contrarios a derecho, debe plantearlo previamente a las partes como indica el apartado 2º y por remisión el 3º de dicho art. 33 LJCA: "lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno".
La cuestión resuelta por la STS de 21/07/2021
La Administración demandada había alegado la existencia de cosa juzgada porque por sentencia firme se había anulado ya el acto administrativo general de deslinde fluvial. La Sala acordó la pérdida sobrevenida del objeto sin plantear la tesis del art. 33 LJCA.
El recurrente afirma que con ello se vulneran los arts. 22 LEC y 33.2 y 65.2 LJCA porque se está equiparando indebidamente la cosa juzgada con la pérdida sobrevenida de objeto. No niega que aquélla pueda provocar ésta pero insiste en que se debería de haber planteado la tesis del art. 33.2 LJCA.
La Sala Tercera lo niega para este caso, dándonos pautas para resolver otros casos.
En primer lugar admite que cosa juzgada y pérdida de objeto son cosas distintas pero pueden tener relación:
"Lo primero que se advierte al respecto es la distinta naturaleza de la cosa juzgada, como causa de inadmisibilidad del recurso (art. 69. d) LJCA) y la pérdida sobrevenida de objeto, que constituye una forma de terminación del proceso. Sin embargo, ello no excluye la posible relación entre la existencia de una sentencia que resuelva la misma controversia suscitada en un proceso y la pérdida de objeto de este último en cuanto el efecto de tal sentencia (cosa juzgada material) suponga la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en el mismo pretendida". En segundo lugar, admite que la regla general es que antes de decidir sobre la pérdida sobrevenida de objeto (art. 22 LEC) o en los casos de ampliación de motivos o preceptos impugnados de una disposición (art. 33 LJCA) es necesario dar trámite de audiencia a las partes, pero que esta regla tiene su excepción cuando la cuestión haya sido planteada aunque sea de otra forma en el proceso (como aquí con la cosa juzgada) y debatida suficientemente por las partes:
"...en cuanto al aspecto formal, el art. 22 de la LEC, al regular la terminación del proceso por circunstancias sobrevenidas, establece que la decisión al respecto vaya precedida del correspondiente trámite de audiencia a las partes en el que se ponga de manifiesto a las mismas tales circunstancias sobrevenidas, con la finalidad de que puedan alegar lo que entiendan conveniente a su derecho sobre la subsistencia o no de interés legítimo en la obtención de la tutela judicial pretendida. En el mismo sentido, los arts. 33.2 y 65.2 de la LJCA, establecen un trámite de audiencia a las partes (tesis) cuando el Juez o Tribunal entienda que existen motivos no invocados por las mismas en los que pueda fundarse el fallo.
Dichos trámites de audiencia tienen como justificación la observancia de los principios de contradicción y congruencia, de manera que las partes no se vean sorprendidas por una resolución judicial fundada en motivos y razones que no han sido objeto del correspondiente debate procesal, con la consiguiente indefensión en cuanto no han tenido ocasión de hacer valer sus alegaciones en defensa de sus pretensiones.
Por ello, la formalización de dicho trámite de audiencia resulta imprescindible cuando la razón de decidir del proceso no ha sido objeto del debate procesal, sin embargo, carece de sentido y resulta innecesario cuando tal razón de decidir ha sido planteada, aunque sea en otra forma, en el proceso y objeto de suficiente debate entre las partes, de manera que la apertura formal de un trámite de alegaciones resultaría redundante y no aportaría posibilidades nuevas de defensa para del derecho de las partes".
En tercer lugar, se aclara que si las partes están de acuerdo en la pérdida de objeto, el LAJ debe acordarla pero si no lo están, lo que diga una parte no vincula al Juzgado o Tribunal que deberá resolver conforme a lo anteriormente dicho, comprobando si efectivamente sigue existiendo interés legítimo en continuar el proceso y obtener la tutela judicial efectiva o por el contrario ya no existe, siendo la carga de sostener que no ha desaparecido el objeto de quien lo afirme como decíamos antes:
"En cuanto al aspecto sustantivo invocado por la parte, relativo a la subsistencia de un interés legítimo en la resolución de litigio atendiendo a las alegaciones y motivos de impugnación invocados en la demanda, conviene señalar inicialmente, que si bien el acuerdo entre las partes sobre la pérdida del interés legítimo en la obtención de la tutela judicial efectiva pretendida determina la terminación del proceso, decretada por el Secretario judicial (art. 22.1 LEC), no sucede lo mismo con la posición de la parte en sentido contrario al estimar subsistente un interés legítimo, en este caso no se impone la voluntad de la parte en la continuación del proceso sino que la controversia se decide por el Tribunal, como señala el propio art. 22.2 y 3 de la LEC".En cuarto lugar, el criterio establecido por la jurisprudencia para las disposiciones generales se aplica también a los actos administrativos con pluralidad de destinatarios:
"...la aplicación de semejante criterio respecto del acto de deslinde en cuestión, aun partiendo de que no tiene carácter de disposición general, según la jurisprudencia, y ello teniendo en cuenta que el deslinde no es un acto de alcance singular sino de destinatario plural; considerando que la nulidad acordada ha de ser similar a la de las disposiciones de carácter general, debiendo afectar y extenderse la misma con carácter general e indeterminado; que, por tanto, declarada la nulidad relativa a deslinde fluvial en las márgenes del Río Guadiana entre el Molino de la Zuacorta y el de Molemocho en una resolución jurisdiccional firme, los posteriores recursos jurisdiccionales relacionados con el mismo objeto, "por la amplitud e intensidad de los efectos que señalamos, han de quedar, de forma sobrevenida, sin objeto" En quinto y último lugar, aunque la anulación anterior de ese acto lo haya sido por otros motivos, no puede negarse la desaparición del objeto del proceso porque el recurrente quiera que también se declare por otros motivos. Si esos motivos pueden ser importantes respecto a actuaciones futuras, tendrá que ser al recurrir éstas cuando se deberán de alegar; pero no puede servir para evitar el archivo del proceso por pérdida de objeto:
"...que no puede la actora pretender que por fundamentaciones diferentes, se vuelva a anular tal deslinde; que las alegaciones de la actora nada nuevo pueden aportar ante un acto ya declarado nulo; que carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme; y que no se lesiona el derecho a la tutela judicial, según sentencia STC 102/2009 que declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa, como ocurre en el presente caso...
En estas circunstancias y constatada la anulación por sentencia firme a la resolución de deslinde impugnada, carece de objeto su revisión para mantener el mismo pronunciamiento anulatorio con la única finalidad de precisar hechos y fundamentos determinantes de la anulación que no tienen incidencia en el alcance de tal pronunciamiento y a los solos efectos de tenerlos en cuenta en futuras y eventuales actuaciones, frente a las cuales podrán reiterarse y hacerse valer, en su caso, tales precisiones fácticas y fundamentos jurídicos, sin indefensión al respecto".Una interesante sentencia y doctrina de la que tomamos buena nota.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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