La reciente STS de 22/09/2020 (RC 6208/2019) insiste en el camino iniciado por otras sentencias anteriores y fija como doctrina jurisprudencial que:
"Procede, en consecuencia, reiterar, como respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada,que, conforme al art. 42.2 y 3 de la Ley 30/92 (art. 21.2 y 3 de la Ley 39/15) "el plazo de caducidad de los procedimientos administrativos -que no tengan previsión normativa al respecto- será de tres meses, salvo que la regulación del procedimiento contenga trámites, con plazos que -sumados- excedan de esos tres meses,en cuyo caso el plazo máximo para notificar la resolución será de seis meses".
Analizaremos brevemente la cuestión, empezando en primer lugar por la legislación de aplicación.
¿Qué nos dice la Ley?
El art. 21, apartados 2 y 3, de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de la Administraciones Públicas (LPAC) señalan que:
"2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación."Según estos artículos, el plazo máximo para dictar resolución y notificarla será el que fije la norma que regule el procedimiento, que podrá ser una ley o un reglamento pero para que pueda superar los 6 meses, el legislador de la LPAC obliga a que se haga por ley o se prevea así en el Derecho de la UE.
Esta limitación legal se dirige a los distintos Gobiernos (Poder ejecutivo) para evitar que por su exclusiva comodidad puedan prever plazos superiores a esos 6 meses que consigan desvirtuar el objetivo buscado por el Poder legislativo de agilizar los procedimientos administrativos.
¿Y los 3t meses? Éste es el plazo máximo que la LPAC señala para los procedimientos administrativos cuya norma reguladora no prevea un plazo específico.
Antes de continuar, ¿cúales son las consecuencias de que la Administración no respete dicho plazo máximo para dictar resolución y notificarla?
Pues que, dependiendo de la forma de inicio del procedimiento administrativo y, dentro de los iniciados de oficio, de si es favorable o desafavorable para el ciudadano, se producirán distintas consecuencias jurídicas:
a) En los casos de procedimientos iniciados a solicitud del interesado, se producirá el silencio administrativo que podrá ser positivo o negativo según los supuestos del art. 24 LPAC, al que se refiere el maestro Sevach en esta entrada.
b) En los iniciados de oficio podrán pasar dos cosas (art. 25 LPAC):
Si nos encontramos ante un procedimiento sancionador o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (por ejemplo un procedimiento de reposición o restauración de la legalidad urbanística), se producirá la caducidad, de la que hablábamos en la anterior entrada del blog.
Si por el contrario es un procedimiento del que pueda salir un reconocimiento o que se concedan derechos u otras situaciones jurídicas favorables para el ciudadano, se producirá el silencio negativo.
Como vemos es fundamental saber si la Administración ha incumplido o no el plazo máximo de un procedimiento pues ello producirá distintos efectos jurídicos en el ciudadano, de ahí la importancia de la sentencia que comentamos.
La doctrina jurisprudencial fijada
La sentencia comentada además de reproducir lo que dice la LPAC de que en los casos en los que la norma reguladora del procedimiento no establezca plazo máximo, el plazo será de 3 meses, incluye una excepción a (lo que pasa a ser) esta regla general que ya se había usado en la SSTS de 26/05/2010 (RC 2842/2006) y 6/04/2011 (RC 1795/2007) y que es ésta: En aquellos casos en que la suma del plazo de cada uno de los trámites de ese procedimiento previsto en la norma reguladora del mismo sea mayor de esos 3 meses, la sentencia extiende el plazo máximo a 6 meses.
¿Encaja esto con lo dispuesto en la LPAC?
A nuestro juicio no.
Coincidimos en parte con la sentencia en que según la LPAC la fijación del plazo máximo por la norma reguladora del procedimiento podría en algunos casos ser no sólo expresa sino también tácita.
Pero para aceptar que el regulador quería fijar un plazo máximo superior a 3 meses cuando no lo ha hecho de manera expresa pudiéndolo hacer, sería necesario que a) la suma de los plazos de cada uno de los trámites concretos sea sin duda superior a 3 meses y b) que, aplicando los cánones de interpretación del art. 3 del Código Civil en busca del sentido normativo perseguido por el regulador del procedimiento sea evidente también que quería fijar un plazo superior a los 3 meses.
Porque no olvidemos que nadie le ha impedido fijar un plazo expreso superior. Si se va a contemplar una excepción a la clara regla de la LPAC, su admisión debe ser objeto de interpretación muy restrictiva. Entre otras cosas porque el art. 3 LRJSP incluye como principios generales que las Administraciones Públicas deberán respetar el de "simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos" y mal casa con esos principios y con el de seguridad jurídica que el ciudadano tenga que ir averiguando cuál ha sido la voluntad del regulador en cada uno de las normas de todos y cada uno de los procedimientos administrativos que existen.
Por otra parte, no cabe duda de que dicho plazo máximo no podrá ser superior a 6 meses a no ser que una ley o norma de derecho de la UE lo permita. Ahora bien, en defecto de previsión expresa de plazo máximo, si la suma de los plazos de cada uno de los trámites de ese procedimiento administrativo alcanzase, pongamos por ejemplo, 4 meses y quedase claro que el regulador buscaba ese plazo superior a 3 meses, la extensión que realiza la doctrina jurisprudencial fijada por la sentencia hasta los 6 meses es también, a nuestro juicio y con el debido respeto, una interpretación contra legem de la LPAC.
El legislador procedimental común de la LPAC ha querido que sea el regulador del procedimiento quien establezca el plazo máximo para notificar la resolución (de manera expresa o tácita con las cautelas antes expuestas).
Pero si después de realizar el análisis interpretativo no cabe duda que dicho regulador ha fijado tácitamente el plazo máximo de un procedimiento en, por ejemplo, 4 meses, ¿cómo puede la Sala Tercera prorrogar 2 meses más dicho plazo máximo? ¿De donde saca esa vis expansiva que alarga el plazo previsto (expresa o tácitamente) en la norma reguladora que desvirtúa lo previsto en la LPAC?
Porque no olvidemos que la razón de la introducción por el legislador de un plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos venia explicada perfectamente por la STS de 12/03/2019 (RC 676/2018) cuando nos decía que:
"...el ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica."
Ni tampoco podemos olvidar que la misma Sala ha reconocido el principio de buena administración como un derecho subjetivo del ciudadano y que el tiempo de los procedimientos forma parte de dicho principio/derecho. En la STS de 18/12/2019 (RC 4442/2018) decía que:
"Procede reiterar como doctrina de interés casacional la que declaramos en nuestra sentencia de 5 de diciembre de 2017, cit., reafirmando que del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva. No se trata, por tanto, de una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable".Esos 6 meses son el límite que el Poder legislativo impone al Poder ejecutivo para fijar el plazo máximo; no una meta a la que haya necesariamente que llegar.
Tampoco creemos que el Poder Judicial pueda alterar la decisión del legislador para favorecer al Poder ejecutivo una prórroga que la LPAC no le da.
Recordamos todavía la interpretación que en interés de ley realizó la Sala Tercera en su STS de 28/10/2004 (RCIL 70/2003) cuando dijo:
"Que, a efecto de dar cumplimiento al artículo 59.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reformada por la Ley 4/1999, de 13 de enero , la expresión en una hora distinta determina la validez de cualquier notificación que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación".Si para fijar una doctrina interpretativa de un artículo de la ley de Procedimiento Administrativo en favor del ciudadano la Sala Tercera a lo más que llegó es a decir que sesenta minutos es una hora, ¿cómo es que cuando tiene que realizar esa interpretación a favor de la Administración convierte los 4 meses citados como ejemplo en 6?.
Con el máximo respeto y a la luz de todo lo expuesto entendemos que ello no debería ser posible y que esa doctrina jurisprudencial debería ser reconsiderada.
Con ello conseguiríamos no incrementar más el desequilibrio existente entre las enormes potestades de las Administraciones Públicas y las primitivas armas con las que cuenta el ciudadano para defenderse frente a los abusos de las mismas.
Y mientras tanto, ¿cómo hacemos para saber si se aplican los 3 o 6 meses?
La sentencia nos da una pista al resolver el caso concreto.
La mera previsión de un trámite de audiencia no puede considerarse suficiente para aplicar la excepción, por lo que en esos casos la regla general será la prevista en el apartado 3º del art. 21 LPAC, el de 3 meses. En el caso resuelto en que se aplicaba la legislación castellano leonesa la Sala con buen criterio aclara que el plazo de tres meses previsto para solicitar licencia para adaptar a la legalidad las obras en estos expedientes de restauración de la legalidad es posterior a la resolución y, como es obvio, no podría formar parte de ese plazo máximo fijado por el regulador del procedimiento administrativo.
Como decíamos antes, la Sala nos aboca a realizar una labor deductiva para comprobar que 1) la suma de los concretos trámites que forman parte del procedimiento arrojan una suma superior a 3 meses y 2) que el regulador quiso prever ese plazo superior. A nuestro juicio, en caso de la más mínima duda, debería de interpretarse restrictivamente y aplicar la regla general de que en defecto de fijación de plazo máximo éste es de 3 meses (art. 21.3 LPAC).
No se podría alegar por ejemplo que como los expedientes son complejos, el regulador buscaba prever un plazo superior como bien decía la STS de 12/03/2019 antes citada:
"...la complejidad de los expedientes de reintegro, o de este en concreto, no permite excluir la caducidad legalmente prevista, tal y como ha afirmado la Sentencia del Tribunal Supremo 13 de marzo de 2008 (rec. 1366/2005) "la mayor o menor complejidad de un tipo concreto de procedimientos no demanda de suyo la exclusión del instituto de la caducidad, sino la fijación en la norma oportuna (artículo 42.2 de la Ley 30/1992) del plazo máximo, adecuado a aquella complejidad, en que haya de notificarse la resolución expresa que ponga fin a este tipo de procedimientos".Lo que está claro es que parece un campo abonado para la inseguridad jurídica.
Un gran poder conlleva una gran responsabilidad
Por último señalar que esta semana ha sido noticia que la Sala Tercera ha elegido como Presidente al magistrado D. César Tolosa Tribiño.
En esta ardua tarea que tiene por delante le deseamos sinceramente mucha suerte y esperamos que su labor ayude a que la Sala Tercera recupere la esencia del derecho administrativo que el maestro D. Eduardo García de Enterría definía del siguiente modo:
"Esta hecho de un equilibrio (por supuesto difícil pero posible) entre privilegios y garantías. En último término todos los problemas jurídico-administrativos consisten -y esto conviene tenerlo bien presente- en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. En definitiva, de lo que se trata es de perseguir y obtener el eficaz servicio del interés general, sin mengua de las situaciones jurídicas, igualmente respetables, de los ciudadanos”.
Deseamos de corazón que estas sabias palabras del maestro Enterría iluminen su camino y el de todos sus compañeros.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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