La STS de 23 de octubre de 2023 (RC 1325/2023) a la que he llegado gracias a la imprescindible newsletter semanal del gran Emilio Aparicio ha establecido la siguiente doctrina jurisprudencial en relación con la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración:
"Una resolución expresa de desistimiento, dictada tardíamente por la Administración en el curso del recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de una reclamación de responsabilidad patrimonial, puede entenderse implícitamente combatida, a la luz del principio pro actione, con el mantenimiento de la vía jurisdiccional iniciada cuando, a tenor de las particulares circunstancias concurrentes, del comportamiento del recurrente ante la Administración se desprenda de forma concluyente e inequívoca su voluntad contraria al desistimiento".
Veremos primero los antecedentes administrativos; después la sentencia de instancia para finalizar con la solución dada por el Tribunal Supremo.
Los antecedentes del caso
Un paciente de un hospital público que había sufrido daños que entendía eran imputables a una mala praxis médica presenta reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración el 17/10/2017.
El 8/02/2018 la esposa e hijos del perjudicado presentan una comunicación por la que informan que ha fallecido, manifestando su deseo de continuar el procedimiento.
El 24/04/2019, dando respuesta a un trámite de audiencia concedido año y medio después de iniciado el procedimiento, el letrado de los perjudicados presenta el siguiente escrito:
"Primero.- Esta parte se ratifica en la mala praxis realizada al paciente;
Segundo.- Habiendo pasado más de seis meses desde la interposición de reclamación patrimonial, sin haber resolución expresa, esta parte se da por desistida del procedimiento administrativo;
Tercero.- Esta parte viene a aportar sentencia del Juzgado de lo Social n.º 9- 4 de fecha 30 de noviembre de 2018, en la cual se estima la demanda de Reintegro de Gastos, y se condena a la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León a abonar a la actora la suma de 42.748,50 euros en concepto de reintegro de gastos de asistencia sanitaria urgente, de manera privada. Se aporta dicha sentencia como documento n.º 1".
El mismo 24/04/2019 dicho letrado interpone recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León contra la desestimación presunta de la reclamación presentada el 17/10/2017.
El 6/06/2019 la Consejería de Sanidad de Castilla y León acepta el desistimiento manifestado por los reclamantes en el escrito citado de 24/04/2019.
Recordemos que el desistimiento de los interesados viene regulado en los arts. 94, 84.1 y 21.1 párrafo segundo de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC), diciendo el primero de ellos, el art. 94 "Desistimiento y renuncia por los interesados", lo siguiente:
"1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.
3. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
4. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia.
5. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento"
El art. 84.1 LPAC dice a su vez que: "1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad".
El art. 21.1 LPAC añade que "1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables."
Recibida notificación de dicha resolución expresa, los perjudicados no amplían el recurso contencioso-administrativo contra la misma al amparo del art. 36.1 LJCA.
La sentencia de instancia
La STSJ de Castilla y León de 25/01/2022 (Nº de Recurso: 410/2019) acuerda inadmitir el recurso contencioso-administrativo al apreciar la causa de inadmisibilidad prevista en el art. 69 c) de la LCJA "Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación"; la razón dada por la Sala castellano-leonesa fue precisamente la decisión de los recurrentes de no ampliar el recurso a la resolución expresa. Lo explican del modo siguiente:
En primer lugar, citan la jurisprudencia de aplicación constituida entre otras por la STS nº 2.351/2016, de 3 de noviembre en la que se indica cómo actuar en estos casos de resolución expresa posterior a que se haya iniciado el proceso contencioso contra una desestimación presunta:
"- Según la actual regulación, en el silencio administrativo negativo no puede hablarse, en puridad de principios, de verdadero acto administrativo y pasa a ser, cómo era en el año 1958, una ficción a efectos procesales.
- Por el contrario, el silencio positivo se continúa configurando como un verdadero acto administrativo, como un acto declarativo de derechos para el interesado.
- El artículo 36.1 LJCA utiliza el término "podrá" que empleaba el artículo 46 de la Ley de lo contencioso de 27 de diciembre de 1956, dándole el sentido de que la ampliación del recurso no es necesaria como ha entendido la jurisprudencia de esta Sala salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio; en esos casos la ampliación sí es una carga de la parte recurrente, como ha recordado la Sentencia de 27 de febrero de 1997 (Apelación 10636/1991), con cita de una sentencia del Tribunal Constitucional (STC 98/1988, de 31 de mayo, FJ 5) Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En ese caso puede entender legítimamente el recurrente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso [(así STC 231/2001, de 26 de noviembre; en parecido sentido Sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2009 (Casación 1887/2007)].
Por consiguiente, la interpretación correcta del artículo 36. 1 LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), exige distinguir los siguientes supuestos:
a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (art. 76 LJCA).
b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.
c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso.
Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en la desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado".
Y en función de ello, añaden:
"La aplicación de la anterior doctrina al supuesto de autos determina la inadmisión del recurso ya que su inicial objeto ha desaparecido al haber sido sustituido por la Orden de 6 de junio de 2019 y esta última, que modifica la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, no ha sido impugnada (la parte actora no ha ampliado su recurso frente a ella) habiendo adquirido firmeza el desistimiento por los actores de la reclamación pretendida.
La resolución expresa posterior de aceptación del desistimiento no tiene carácter confirmatorio del silencio negativo. Esto es, no viene a corroborar el sentido de la resolución presunta combatida en origen, sino que adopta un contenido distinto con la decisión de tener por desistidos a los solicitantes de su reclamación decisión que debió ser combatida expresamente por la parte
Por tanto, no pudiendo equiparar la resolución expresa posterior a la desestimación, el recurso ha quedado sin objeto. Ello es así ya que Administración ha dado respuesta a la solicitud de los recurrentes de que les tuviera por desistidos del procedimiento administrativo lo que implica la falta de este. La parte actora debió ampliar el recurso a la respuesta expresa y no descartarla como lo hizo. El recurso debe ser desestimado por pérdida sobrevenida de objeto".
Mediante Auto del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2022 se tiene por preparado el recurso de casación contra la citada sentencia y:
"2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si resulta compatible con el principio pro actione que rige el acceso a la jurisdicción, la exigencia de ampliación del recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a una desestimación por silencio de una reclamación de responsabilidad patrimonial, a una resolución expresa de desistimiento, dictada tardíamente por la Administración en el curso del proceso, o si cabe entenderla implícitamente combatida con el mantenimiento de la vía jurisdiccional iniciada.
3º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación las siguientes: artículo 24 CE y artículos 36 y 69.c) LJCA".
La decisión del Tribunal Supremo
La sentencia comienza citando la jurisprudencia que interpreta el art. 36 LJCA que hemos visto antes y señala que, en principio, podríamos estar en el tercero de los supuestos que obligaría a ampliar el recurso contencioso-administrativo contra la resolución expresa. Sin embargo, resalta que dicha tercera opción se aplica:
"sólo" cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda virtualidad", matización ésta de no poca importancia y que indefectiblemente nos remite a las circunstancias del caso concreto que habrán de ser examinadas, en todo caso, a la luz del principio pro actione, reflejo de la máxima intensidad con que opera el derecho a la tutela judicial efectiva en el acceso a la jurisdicción."
Al examinar estas circunstancias entiende que la interpretación que hace la Sala de instancia del escrito presentado el 24/04/2019 por los perjudicados en el que se hablaba de desistir es errónea:
"Pues bien, a pesar de la literal utilización de la expresión "desistida", el completo contenido de este escrito no ofrece duda alguna de su interpretación manifiestamente contraria a cualquier voluntad de desistir de la reclamación. Antes al contrario, en él se insiste en sostener mala praxis en la atención sanitaria recibida por el familiar fallecido, hasta el punto de que se aporta una sentencia sobre reintegro de gastos de asistencia sanitaria urgente por haber tenido que acudir a la sanidad privada ante la falta de pronta asistencia por parte del servicio público de salud; razón por la cual, ante la tardanza en recibir respuesta a su reclamación y al haber transcurrido sobradamente los plazos del silencio, los recurrentes manifestaban su voluntad de "desistir" de hacer alegaciones ante la Administración y, exactamente ese mismo día, interponen el recurso jurisdiccional contra la desestimación presunta de su reclamación.
Así pues, en forma alguna cabe deducir de tal escrito indicio alguno de la más mínima intención de desistir de la reclamación, sino, por el contrario, de reafirmarse en la misma, si bien ya ante el órgano jurisdiccional ante el que ese mismo día interpusieron recurso, considerando por ello innecesario efectuar ya alegaciones ante la Administración. En estas circunstancias, no es posible afirmar que el mantenimiento de la pretensión carezca de virtualidad alguna, a pesar de la no impugnación expresa, dada la persistencia de los recurrentes en mantener su acción que deriva de sus propios y concluyentes actos expresados, no sólo ante la Administración, sino también ante la jurisdicción, manteniendo el ejercicio de la acción.
Por ello, se nos antoja en exceso formalista y desproporcionado, a la luz del principio pro actione, la decisión de inadmisibilidad adoptada en la instancia anudada al incumplimiento de la carga de impugnación explícita, cuando del expresado comportamiento de los recurrentes se desprendía de forma inequívoca su voluntad contraria al desistimiento que la resolución expresa tardía no impugnada les imputaba".
Hay que recordar que el art. 91.3 LPAC prevé que "transcurridos seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular".
En el mismo sentido, el art. 24.1 párrafo segundo LPAC nos dice que "El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos (...) de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas".
Por lo tanto, si los recurrentes decían en su escrito que "Habiendo pasado más de seis meses desde la interposición de reclamación patrimonial, sin haber resolución expresa, esta parte se da por desistida del procedimiento administrativo", no parecía muy difícil deducir que, más que del desistimiento de los arts. 21.1 párrafo segundo, 84.1 y 94 LPAC, los recurrentes se estaban en realidad refiriendo a la desestimación por silencio negativo de su reclamación del art. 24.1 párrafo segundo LPAC, como bien indicaban en su escrito de interposición del recurso de casación.
Finalmente, el Tribunal Supremo casa y anula la sentencia recurrida y ordena la retroacción de las actuaciones en base a que la cuestión de fondo había sido ajena a la casación, pese a que en la misma sentencia se dice que los recurrentes realizaron diversas consideraciones sobre la asistencia sanitaria recibida por el fallecido, entendiendo que concurrían todos los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración y las recurridas habían solicitado que no se atendiese a dicha petición y se ordenase la retroacción para que resolviese sobre el fondo la Sala de instancia.
Desconozco el contenido de los escritos; aunque finalmente no había silencio, por aplicación del principio de economía procesal y el derecho a la tutela judicial efectiva, quizás habría habido alguna posibilidad de aplicar una solución similar a la de la doctrina jurisprudencial fijada en la STS de 8/07/2021 comentada aquí que dice que:
"...en aquellos supuestos en que, efectuada una petición en vía administrativa sobre reclamación de daños y perjuicios con fundamento en la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, si la Administración se limita, sin trámite alguno, a declarar la extemporaneidad de la reclamación; accionada la pretensión en vía contencioso-administrativa, mediante la impugnación de tal resolución que así decidiera, el Tribunal de lo contencioso está obligado al examen de la pretensión indemnizatoria que se suplique por el perjudicado en su demanda, sin que le sea dable ordenar la retroacción de actuaciones a la fase administrativa para que, entre otros trámites, se emita el informe preceptivo pero no vinculante del Consejo de Estado o del órgano equivalente autonómico.".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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