La STS de 17/12/2024 (RC 3605/2023) aunque no fija doctrina jurisprudencial general al ser un tema muy casuístico que depende de las concretas circunstancias del caso concreto, declara para el caso enjuiciado que el cambio del sistema de notificación a una persona jurídica que se inicia en papel al electrónico, sin aviso alguno por parte de la Administración, vulnera el principio de confianza legítima del art. 3.1.e) de la Ley 40/2015 y, consecuentemente, el derecho a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión de la entidad mercantil recurrente.
Los antecedentes
El 8/11/2017 una entidad mercantil andaluza que había comprado unas plazas de aparcamiento presenta una autoliquidación en papel por el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD), modalidad AJD. Lo hace en papel porque en esa fecha la Agencia Tributaria de Andalucía (ATRIAN) no disponía de un sistema para presentarlas electrónicamente.
El 2/11/2018 la ATRIAN inicia de oficio un procedimiento de comprobación de valor de dicha autoliquidación, comunicándole a la persona jurídica dicho inicio en formato papel por correo certificado, con acuse de recibo, al domicilio social de la entidad en Marbella.
El 24/11/2018, sólo 22 días después de la notificación en papel del inicio del procedimiento, la ATRIAN cambia sin previo aviso alguno la forma de notificación mediante la puesta a a disposición de la entidad mercantil del acuerdo de liquidación en una dirección electrónica habilitada de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT). No consta que la entidad tuviese conocimiento de dicha notificación, por lo que, transcurridos los 10 días naturales del art. 43.1.2 párrafo segundo LPAC, al no acceder al buzón electrónico se produjo el rechazo automático de la notificación y se dio por notificada el 5/12/2018.
Finalizado el periodo voluntario de pago en voluntario, se giró providencia de apremio por importe de 21.071,85.-€, que se puso a disposición de la mercantil en la dirección electrónica habilitada (DEH) el 26/6/2019, produciéndose el rechazo automático y notificación formal el 7/7/2019.
El 9/10/2019 la mercantil interpuso contra dicha providencia de apremio reclamación económica-administrativa, ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía (TEAR) alegando las irregularidades en las notificaciones del procedimiento de liquidación y apremio.
El 30/9/2021 el TEAR dicta resolución estimando la reclamación formulada y la Junta de Andalucía interpone contra la misma recurso contencioso-administrativo.
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 15/2/2023 (rec. 960/2021) revoca la resolución del TEAR, dejándola sin efecto, en base a las siguientes razones:
"...la pretensión de la parte recurrente debe ser satis fechas, y en consecuencia declarar la validez de dichas notificaciones, pues, como ha establecido esta Sala en la sentencia dictada el 9/2/2022, en el recurso nº 128/21 "
...Consta en las actuaciones que la Agencia Tributaria de Andalucía practicó a la ahora recurrente tres notificaciones por vía telemática:...Para realizarlas la Administración autonómica no ha utilizado un sistema de notificación electrónica propio de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por lo que no es de aplicación el art. 3 del Real Decreto 1363/2010, que limita la posibilidad de notificación electrónica por parte de administraciones tributarias distintas de la estatal a los actos de gestión recaudatoria, sino de Agencia Tributaria de Andalucía se ha valido del servicio prestado por la FNMT-RCM en virtud del documento de adhesión de 4 de abril de 2018, constando unidos todos resguardos de las referidas notificaciones, por lo que no concurre concurre defecto alguno, en especial, en la notificación por medios electrónicos... En consecuencia interpuesta la reclamación económico administrativa en fecha 5 de diciembre de 2019 (folio 1 del expediente de reclamación-REA) fue extemporánea por serlo transcurrido el plazo de un mes fijado por el art. 235,1 de la LGT, y la resolución del TEARA declarando la inadmisibilidad de la reclamación, es ajustada a derecho. El Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos dispone, invocado como infringido, no es de aplicación a Administraciones distintas a la AEAT, a menos que se acojan al mismo, puesto que su art. 115 bis dice: "Artículo 115 bis. Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos. 1. El régimen para la práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos será el previsto en las normas administrativas generales con las especialidades que se establezcan legal y reglamentariamente. 2. En el ámbito de competencias del Estado, mediante Orden del Ministro de Hacienda y Función Pública se podrán regular las especialidades en la práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos."
Ajustándose las notificaciones realizadas a los artículos de la Ley 39/2015, puesto que el art. 14 que impone a las personas jurídicas la obligación de relacionarse con la Administración Publica por medios electrónicos y el 43 que regula el modo de la práctica de estos actos de comunicación Así como a los; art. 109 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria que remite en el ámbito tributario a la normativa general sobre notificaciones, así como al citado art. 115 bis del Real Decreto 1065/2007, que igualmente remite a aquella regulación general".
Contra dicha sentencia la mercantil preparó recurso de casación.
El Auto de admisión a trámite del recurso de casación
El recurso de casación de la entidad mercantil fue admitido a trámite por ATS de 31/1/2024 que consideró que tenía interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia la siguiente cuestión:
"Determinar si resulta legítima y conforme con el principio de confianza legítima la práctica de notificaciones electrónicas a una persona jurídica por parte de una agencia tributaria regional una vez ha suscrito un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre para efectuar las comunicaciones mediante su dirección electrónica habilitada en el seno de un procedimiento iniciado mediante un acto notificado por vía de correo certificado sin que medie aviso del cambio de sistema de notificación".
La sentencia comentada
Después de rechazar una causa de inadmisibilidad opuesta por la Junta de Andalucía, la sentencia centra el debate indicando que no se discute ni que la ATRIAN podía hacer uso de la Dirección electrónica habilitada en base al convenio suscrito con la FNMT, ni que la mercantil estaba obligada a relacionarse electrónicamente con la Administración en base al art. 14.2 LPAC:
"Lo que se cuestiona es que se produjera el cambio en el sistema de notificaciones sin que se avisara del mismo al interesado, en mitad de un procedimiento que se había iniciado mediante comunicación remitida por correo certificado, y sin informar a la interesada de su obligación de comunicarse con la Administración por medios electrónicos ulteriormente (...)
(el debate) se contrae a determinar si un cambio en el sistema de notificaciones realizado por una Administración pública en relación con un interesado y en un mismo procedimiento, por razón de la firma de un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, y en concreto, la notificación electrónica de una liquidación complementaria, sin aviso previo sobre el cambio de proceder, que suponía dejar de practicar las notificaciones por correo certificado, es jurídicamente admisible y respetuoso con los principios de confianza legítima y vinculación de la administración con sus actos propios o, por el contrario, comporta una indefensión para el administrado, en la medida en que éste no conoció la causa y la variación misma del sistema de notificaciones y no pudo acceder al contenido de lo notificado y recurrir los actos que constituían su objeto".
Una vez aclarado esto, la sentencia explica la relevancia que tienen las notificaciones para que surtan efecto los actos administrativos comunicados mediante las mismas:
"La notificación de los actos administrativos viene configurada como un presupuesto de su eficacia (art. 39.2º LPACAP), siendo obligatoria respecto de los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados por tales actos.
La finalidad de la notificación es garantizar que el contenido del acto administrativo llegue a conocimiento de los interesados y que estos, en su caso, puedan interponer los recursos procedentes.
La STS de 11 de abril de 2019 (rec. cas. 2112/2017 -siguiendo la doctrina contenida en la anterior STS de 5 de mayo de 2011 , rec. 5671/2011-, declara que «[l]a notificación tiene una suma relevancia para el ejercicio de los derechos y la defensa de los intereses que se quieran hacer valer frente a una determinada actuación administrativa», y que «[l]a función principal de la notificación es precisamente dar a conocer al interesado el acto que incida en su esfera de derechos o intereses».
Por ello, considera que lo relevante para decidir la validez o no de una notificación es que, a través de ella, el destinatario haya tenido un real conocimiento del acto notificado. De este modo, señala que:
«[...] la regularidad formal de la notificación no será suficiente para su validez si el notificado no tuvo conocimiento real del acto que había de comunicársele; y, paralelamente, que los incumplimientos de las formalidades establecidas no serán obstáculo para admitir la validez de la notificación si ha quedado debidamente acreditado que su destinatario tuvo un real conocimiento del acto comunicado».
La sentencia continúa aclarando que el cambio del papel al electrónico como medio de notificación no puede suponer ninguna merma de garantías:
"Lo expuesto es aplicable a todas las notificaciones administrativas, cualquiera que sea el medio por el que se realicen, lo que alcanza también a las notificaciones electrónicas, que han de estar revestidas de las mismas garantías, como se encargó de precisar la STS de 16 de noviembre de 2016 (rec. 2841/2015 ), al afirmar que:
«[...] el cambio tan radical que supone, en tema tan sumamente importante como el de las notificaciones administrativas, las notificaciones electrónicas, en modo alguno ha supuesto, está suponiendo, un cambio de paradigma, en cuanto que el núcleo y las bases sobre las que debe girar cualquier aproximación a esta materia siguen siendo las mismas dada su importancia constitucional, pues se afecta directamente al principio básico de no indefensión y es medio necesario para a la postre alcanzar la tutela judicial efectiva, en tanto que los actos de notificación "cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes"[ STC 155/1989, de 5 de octubre FJ 2]. (...)
Con carácter general se ha entendido que lo relevante en las notificaciones no es tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener conocimiento de ellas o haya podido tener conocimiento del acto notificado, en dicho sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2015, rec. cas. 680/2014, puesto que la finalidad constitucional, a la que antes se hacía mención, se manifiesta en que su finalidad material es llevar al conocimiento de sus destinatarios los actos y resoluciones al objeto de que éstos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva sin indefensión garantizada en el art. 24.1 de la Constitución española (CE), sentencias del Tribunal Constitucional 59/1998, de 16 de marzo o 221/2003, de 15 de diciembre FJ 4, 55/2003, de 24 de marzo FJ 2. (...)
Este es el foco que en definitiva debe alumbrar cualquier lectura que se haga de esta materia, lo que alcanza, sin duda, también a las notificaciones electrónicas".
Les dejo aquí esta entrada coescrita junto al gran Víctor Almonacid por si es de su interés "Las notificaciones electrónicas en la jurisprudencia: algunas cuestiones controvertidas", en la que comentábamos que comentaba que en materia de notificaciones administrativas una de las cuestiones que la jurisprudencia tiene en cuenta para juzgar la eficacia de las notificaciones administrativas es el grado de diligencia demostrada tanto por el interesado como por la Administración.
La sentencia para resolver el caso continúa citando la doctrina constitucional reciente en materia de notificaciones electrónicas, la STC 84/2022, de 27 de junio y la STC 147/2022 de 29 de noviembre.
En la STC 84/2022 de 27 de junio que había comentado aquí, se declaraba que la Administración no había actuado diligentemente al no comprobar que el correo electrónico indicado por el interesado en papel fuese el correcto. Se había producido una confusión por la forma en que el interesado trazó la letra “v” al escribir su dirección de correo electrónico lo que provocó que no le llegase el correspondiente aviso electrónico y se le diese por notificada una sanción.
En la STC 147/2022 de 29 de noviembre que comenté en esta otra entrada, declara que las garantías ante las notificaciones electrónicas no operan sólo en los procedimientos sancionadores, sino en cualquier tipo de procedimiento. Estima el recurso de amparo de la entidad mercantil recurrente porque además de porque la notificación del cambio de papel electrónico y su inclusión en el sistema NEO la había recogido en Correos perdona no autorizada, porque "la Agencia Tributaria supo que la interesada no tuvo conocimiento del requerimiento del que fue objeto por vía electrónica; y sin embargo, no empleó formas alternativas de comunicación, a fin de advertirla del procedimiento de comprobación limitada que había iniciado y de la documentación contable que recababa, de suerte que la liquidación provisional finalmente practicada no tuvo en cuenta la eventual incidencia de los datos que los libros y las facturas solicitados pudieran contener", lo que le impidió recurrirla lo que hizo que se vulnerase "el art. 24.1 CE, aun cuando el procedimiento seguido por la administración tributaria no tuviera carácter sancionador".
La sentencia señala que aunque en sentencias anteriores de la Sala Tercera (SSTS 11/12/2017, RC 2436/2016 y 28/11/2017, RC 3728/2015) se indicó que la Administración tributaria no vulnera los principios de confianza legítima y buena fe por utilizar la notificación electrónica, aclara que "tales pronunciamientos se correspondían con supuestos en que el obligado tributario tenía habilitada la dirección electrónica y lo sabía, esto es, tenía adecuado conocimiento de su existencia, extremo en el que radica la diferencia sustancial con el presente recurso (...) La diferencia con ambos casos radica en el efectivo conocimiento que tenía el destinatario de las notificaciones de la existencia y asignación de una dirección electrónica habilitada, de forma que la falta de atención de la comunicación electrónica se debió a la actitud poco diligente por parte del destinatario".
La sentencia concluye estimando el recurso en atemcion a las circunstancias del caso, señalando que es indiferente que la mercantil estuviese obligada a relación electrónicamente o que la ATRIAN pudiera y debiera usar el sistema de notificaciones electrónicas; el cambio sin aviso de un sistema a otro, del papel al electrónico (como obliga hoy en día el art. 43.2 del Real Decreto 203/2021 para la primera notificación a los obligados a relacionarse electrónicamente de los que la Administración no disponga de datos de contacto electrónicos para practicar el aviso de su puesta a disposición) vulneró el principio de confianza legítima del art. 3.1.e) de la Ley 40/2015 y su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión del art. 24.1 de la Constitución:
"La aplicación al caso que se enjuicia de la doctrina constitucional expuesta, en la que, como hemos visto, se introducen nuevas consideraciones sobre el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión - art. 24.1. CE-, en relación con las notificaciones electrónicas que, a pesar de haberse hecho con respeto a la ley y al procedimiento, no han surtido verdadero efecto al no haber logrado el conocimiento del acto por parte del interesado, comporta que, analizando las concretas circunstancias concurrentes, deba colegirse que la actuación administrativa impugnada ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión de la recurrente, pues el cambio en el sistema de notificaciones realizado por la Administración -por razón de la firma en abril de 2018 de un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre-, que se lleva a cabo con la notificación electrónica de una liquidación complementaria, sin aviso previo sobre el cambio en la forma de proceder en las notificaciones, en el curso de un procedimiento que se había iniciado practicando la notificación por correo certificado con acuse de recibo, y la falta de acceso de la entidad recurrente a ninguna de las comunicaciones que la Agencia Tributaria de Andalucía le remitió a través de su dirección electrónica habilitada, por lo que no tuvo -o, al menos, no consta que tuviera- conocimiento de la liquidación complementaria practicada, hacía necesario que la Administración realizara alguna verificación a fin de cerciorarse de que el obligado tributario había recibido las notificaciones.
Además, como la primera notificación de la administración tributaria autonómica fue personal, y no electrónica, y no se realizó ningún aviso sobre el cambio en la forma de proceder, se generó una razonable expectativa para el obligado tributario de que las subsiguientes lo serían por la misma vía, a lo que se añade la falta de constancia de la notificación al contribuyente de la asignación de una dirección electrónica habilitada, lo que le impidió tener conocimiento de la liquidación complementaria notificada.
Es cierto que la actuación llevada a cabo por la Administración tributaria andaluza no incumplió la regulación entonces vigente en materia de notificaciones electrónicas, puesto que la mercantil hoy recurrente estaba obligada a recibir las comunicaciones por esa vía, de conformidad con la normativa vigente. Ahora bien, dadas las concretas circunstancias concurrentes, esta Sala también constata que la Administración tributaria supo o pudo saber que la interesada no tuvo conocimiento de las notificaciones realizadas por vía electrónica y, sin embargo, no empleó formas alternativas de comunicación, a fin de cerciorarse de que el destinatario tuviera un adecuado conocimiento del acto notificado. De esta forma, al desconocer el objeto de las notificaciones que se remitieron a su dirección electrónica habilitada, la hoy recurrente no pudo impugnar temporáneamente la liquidación complementaria practicada, lo que redundó en detrimento de su derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE (...)
En efecto, la actuación de la administración con la primera notificación en papel, generó una confianza legitima en el contribuyente de que las siguientes actuaciones se notificarían en papel, más aún cuando no recibió ninguna comunicación previa a su correo electrónico asociado, sobre la puesta a disposición de notificaciones en un buzón habilitado de la Agencia Tributaria de Andalucía, sin olvidar el deber de diligencia exigible a dicha administración para arbitrar medios alternativos ante la evidente falta de conocimiento real y efectivo de las comunicaciones por parte de la entidad mercantil destinataria, lo que incidió de modo directo en su capacidad de defensa y tutela judicial efectiva".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo www.derechoadministrativoyurbanismo.es
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