La STS de 4/11/2024 (RC 3158/2022) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial respecto a la incidencia que tiene la publicación de una rectificación de errores en el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo del art. 46 de la LJCA diciendo que:
"el cómputo del plazo para la interposición de recurso contencioso-administrativo contra un acto administrativo que, una vez publicado en el correspondiente boletín oficial, es objeto de rectificación de errores, comienza desde la fecha de la publicación de la rectificación de errores solo en el caso de que esta afecte al contenido de los derechos que integran las pretensiones ejercitadas".
Veremos primero los antecedentes del caso para luego examinar las razones que ofrece la sentencia comentada para fijar esta doctrina jurisprudencial.
Los antecedentes
La recurrente interpuso el 16/6/2017 recurso contencioso-administrativo contra la modificación de la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, aprobada mediante acuerdos de su Junta de Gobierno Local de 27 febrero, 17 y 24 de marzo de 2017, publicados en los Boletines Oficiales de la Provincia de Cádiz de 30 marzo, 18 y 26 de abril del mismo año.
El acuerdo de modificación de la RPT propiamente dicho es el publicado en el BOP el 30/3/2017, que sólo indicaba que cabía recurso contencioso-administrativo y no decía nada y sobre el posible recurso potestativo de reposición.
Los acuerdos de marzo de 2017 publicados el 18/4/2017 y 26/4/2017, respectivamente, son rectificaciones de errores (el primero para añadir en el pie de recursos el preterido recurso potestativo de reposición) acordadas al amparo del art. 109.2 LPAC que nos dice que:
"2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos"
Haciendo un paréntesis, la jurisprudencia de manera reiterada ha venido concretando el alcance de esta posibilidad de rectificar los errores prevista anteriormente en el art. 111 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958, art. 105.2 de la Ley 30/1992 y art. 109.2 LPAC diciendo, entre muchas otras, en la STS de 26/10/2023 (P.O. 923/2022): que no puede ser utilizado para revisar, anular o revocar el acto porque a diferencia de las posibilidades previstas en los arts. 106 (revisión de oficio de actos nulos), 107 (declaración de lesividad de actos anulables) o 109.1 LPAC (revocación de oficio de actos desfavorables), la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos del art. 109.2 LPAC implica la subsistencia del acto corregido:
"En la sentencia de esta sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2012 (RC 2139/2011), dijimos: "El error material se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie por su sola contemplación, por lo que su corrección por ese cauce requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias: (a) que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos; (b) que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte; (c) que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de las normas jurídicas aplicables; (d) que mediante su corrección no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos; (e) que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica); (f) que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no genere la anulación o la revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión; y (g) que se aplique con un hondo criterio restrictivo (véanse las sentencias de 5 de febrero de 2009 (casación 3454/05, FJ 4°), 16 de febrero de 2009 (casación 6092/05, FJ 5 º) y 18 de marzo de 2009 (casación 5666/06, FJ 5°))".
Cerrando el paréntesis, el Juzgado de lo contencioso-administrativo de Jerez por sentencia de 13/5/2021 inadmite por extemporáneo el recurso presentado contra el acuerdo de la JGL de 27/2/2017 (BOP 30/3/17) porque cuando se interpuso (16/6/17) habían transcurrido ya los dos meses desde su publicación previstos en el art. 46.1 LJCA. Desestima el recurso respecto a los otros dos acuerdos por falta de legitimación (art. 19.1.a) LJCA).
La recurrente interpone recurso de apelación contra dicha sentencia que es desestimado mediante la STJS de Andalucía (Sevilla) de 25/1/2022 (rec. 833/2001). Como no está publicada tenemos que guiarnos por lo que dice el Auto de admisión a trámite del recurso de casación donde se dice sobre esta sentencia que "Se indica en la misma que, con independencia de que fuera uno o fueran tres los actos administrativos recurridos, la primera corrección de errores recaía sobre supuestos completamente ajenos a la demandante, siendo por ello que el acto original pudo ser recurrido desde que se publicó, sin que le afecte la corrección de errores. En términos similares se pronuncia sobre el tercero de los actos impugnados, teniendo en cuenta la falta de alegación respecto al mismo por la parte actora".
Mediante ATS de 1/6/2023 se admite a trámite el recurso de casación preparado contra dicha STSJ de Andalucía en la que la Sección de admisión del Tribunal Supremo considera que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia "la cuestión relativa a determinar cuándo se inicia el cómputo del plazo para la interposición de recurso contencioso- administrativo contra un acto administrativo que, una vez publicado en el correspondiente boletín oficial, es objeto de rectificación de errores del artículo 109.2 Ley 39/2015".
La recurrente en su escrito de interposición defendía que las sentencias dictadas vulneraban el art. 109.2 LPAC y el art. 46.1 LJCA así como la doctrina de la STS de 6/6/2013 (RC 896/2011) y de las SSTC 90/2010 y 34/2020; que se ha vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y el principio "pro actione" al impedirle injustificadamente el acceso a la jurisdicción. Añade:
"tanto en la sentencia de la primera instancia como en la dictada en apelación, cuando hicieron referencia al contenido del acto administrativo, por dos veces sucesivas corregido, resolviendo que las publicaciones revisadas no afectaban a la plaza de mi representada, confundieron el contenido material del acto con las garantías procedimentales o procesales del mismo y, de esa manera, transgredieron el artículo 109.2 de la LRJAP.
En esencia, mantiene la parte recurrente que los dos acuerdos de rectificación de errores del inicial, que llevó a cabo la modificación de la relación de puestos de trabajo, no son independientes del primero, sino que integran uno solo por aplicación del artículo 109.2 de la LPACAP, y que el plazo de dos meses para interposición del recurso contencioso-administrativo del artículo 46.1 de la LJCA debe computarse desde la fecha de publicación de la última rectificación de errores materiales (26 de abril de 2017), de manera que la interposición realizada el 16 de junio de 2017 fue realizada dentro del citado plazo. Considera así improcedente el análisis individualizado de cada resolución impugnada, realizado por la sentencia recurrida en casación".
El Ayuntamiento de Jerez, por el contrario, se oponía diciendo que la prueba de que los acuerdos rectificatorios no afectaban al rectificado y que, por lo tanto, tampoco al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo era que la recurrente en su demanda no hacía ninguna alegación contra los mismos.
La sentencia comentada
A la hora de abordar la resolución de esta cuestión comienza con una introducción general:
"El artículo 39.1 de la LPACAD dispone que: "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa". Ahora bien esta regla general de eficacia inmediata del acto administrativo tiene excepciones. Así, además de la referida a que el propio acto disponga otra cosa, el artículo 39.2 nos dice que: "La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior".
La obligación de notificación/publicación es de carácter estrictamente formal, de modo que solo se entenderá producida cuando se realice por alguna de las formas contempladas por la ley. De acuerdo con el tenor del artículo 45.2 de la LPACAP, a la publicación de un acto se le aplican las exigencias que el artículo 40.2 y 3 establecen para la notificación. Por tanto, toda publicación, además de contener el texto íntegro de la resolución, deberá incluir el requisito referido a "la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente". Además, la publicación que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiese alguno de los demás requisitos -entre ellos el de la expresión de los recursos a interponer-, surtirán efecto "a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda."
El principio inspirador de la norma es que únicamente surten efecto las notificaciones y publicaciones cuando contienen el texto íntegro del acto, integridad que no es tal si está afectada por defectos atenientes a cualquiera de sus requisitos. Dicho de otra manera, únicamente cuando la integridad del acto es recibida por el destinatario se producen sus efectos y, en consecuencia, tampoco el acto notificado los produce en contra de los interesados, salvo que estos realicen actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interpongan cualquier recurso que proceda."
Sin embargo, una vez realizada esta introducción, realiza una interpretación restrictiva y declara como doctrina jurisprudencial como hemos visto al inicio que, cuando la rectificación no incida en los derechos de la recurrente, no afectará al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo del art. 46.1 LJCA que se empezará a contar desde la primera publicación, la del acto rectificado.
En función de la doctrina jurisprudencial fijada desestima el recurso de casación porque "en función de las pretensiones ejercitadas en la demanda, la publicación inicial del acto impugnado debe considerarse completa ya que las ulteriores rectificaciones no tenían incidencia en los derechos de la recurrente, que no vio afectadas sus pretensiones por los defectos salvados con las rectificaciones."
Aunque admite que "en puridad el acto impugnado era único y estaba conformado por la modificación y las dos rectificaciones. Y es que debe tenerse en cuenta que el acto aclarado y el aclaratorio se integran formando una unidad lógico-jurídica que no puede ser impugnada sino en su conjunto a través de los recursos que, en su caso, pudieran interponerse contra la resolución aclarada (STC 90/2010, de 15 de noviembre)", sin embargo añade que "Entendemos que eso es lo que hizo la recurrente, pero en forma extemporánea, como ha quedado razonado".
Sin embargo, entiendo yo, que si se trata de aplicar analógicamente la doctrina constitucional o jurisprudencial (AATS 29/4/2019, RC 3957/2018 y 9/10/2014, RC 50/2014) que indica que cuando se aclara una resolución judicial el plazo empieza a contar ab initio o de cero desde la notificación del Auto que resuelve la solicitud de aclaración o complemento, lo lógico es que la conclusión hubiese sido que el recurso no había sido extemporáneo, ya que las dos rectificaciones de errores se publicaron como hemos visto antes los días 18/4/17 y 26/4/17, de modo que el 16/6/2017 no habían transcurrido aún los dos meses del art. 46.1 LJCA.
Por otra parte, la sentencia niega la aplicación de la STS de 6/6/2013 (RC 896/2011) citada por la recurrente porque dice que el caso resuelto por la misma era distinto; en aquel caso como dice dicha sentencia "se advirtió un error en uno de los pronunciamientos consignados, que si bien no afectaba al resultado final de la adjudicación de las autorizaciones, se refería a la valoración de uno de los apartados de las propuestas presentadas. Por ello se procedió a su subsanación con fecha 6 de noviembre de 2007, conforme a lo previsto en el art. 105.2 de la Ley 30/92. La resolución de subsanación expresamente indicaba "la presente resolución sustituye íntegramente a la anterior", por lo que con dicha expresión, al reproducir la resolución subsanada en su totalidad, y efectuando una indicación de los recursos que proceden, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, habremos de concluir, conviniendo con la Sala de instancia, que se está reabriendo el plazo a efectos de su impugnación en alzada por los interesados."
Finalmente y lo que me parece más relevante, niega virtualidad alguna a que el pie de recursos no estuviese completo en la primera de las publicaciones. Como hemos dicho, el primero de los acuerdos rectificatorios tenía por objeto precisamente el pie de recursos para añadir el recurso potestativo de reposición diciendo:
"Donde dice: “DECIMO.- Contra el presente Acuerdo que pone fin a la vía administrativa y contra el texto de la Relación de Puestos de Trabajo cabe interponer directamente recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Jerez de la Frontera, en el plazo de dos meses, contados a partir del día siguiente al de su publicación”
Debe decir: “DECIMO.- Contra el presente Acuerdo que pone fin a la vía administrativa, cabe interponer recurso potestativo de reposición, en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la fecha de su publicación o, en su caso, recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Jerez de la Frontera, en el plazo de dos meses, contados a partir del día siguiente al de su publicación.”"
La sentencia como decíamos no le da ninguna relevancia porque "...desde el primer momento el contenido de sus pretensiones estaba ya determinado --las rectificaciones del contenido material no le afectaban-- y la posibilidad de interposición del recurso jurisdiccional le fue indicada desde el primer momento. En todo caso, lo que la parte nunca ha defendido es que esa indefensión derivase de la falta de indicación del recurso de reposición administrativo, que era de carácter potestativo, y que nunca llegó a ejercitar tras las rectificaciones. Finalmente, la prueba definitiva de la irrelevancia del planteamiento de la recurrente está en que tras la segunda rectificación interpuso el recurso jurisdiccional procedente pese a que, como alega, la publicación de esa rectificación incurría en el vicio de no contener indicación de los recursos procedente contra ella".
Sin embargo, a mi juicio, dicha interpretación podría ser contraria a la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) dictada sobre el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente en su vertiente de acceso a la jurisdicción (art. 24 CE) y sobre el derecho a un proceso equitativo (art. 6.1 CEDH).
En primer lugar, tal y como indica la propia sentencia el art. 45.2 LPAC dice que "La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo 40.2 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo", mientras que estos apartados 2 y 3 del art. 40 LPAC:
"2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda."
En segundo lugar, la jurisprudencia ha indicado que el principio de buena administración es algo más que un derecho del ciudadano, para pasar a ser una obligación de la Administración. Entre otras muchas, la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) nos dice que:
“…no está de más traer a colación el principio a la buena administración que, merced a lo establecido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ha adquirido el rango de derecho fundamental en el ámbito de la Unión, calificándose por algún sector doctrinal como uno de los derechos fundamentales de nueva generación del que se ha hecho eco la misma jurisprudencia de este Tribunal Supremo desde la sentencias de 30 de abril de 2012, dictada en el recurso de casación 1869/2012 (ECLI:ES:TS:2012:3243); hasta la más reciente sentencia, con abundante cita, 1558/2020, de 19 de noviembre último, dictada en el recurso de casación 4911/2018 (ECLI:ES:TS:2020:3880); se ha querido vincular, en nuestro Derecho interno, a la exigencia que impone el artículo 9.3º de nuestra Constitución sobre la proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los podres públicos; pero que, sobre todo, debe considerarse implícito en la exigencia que impone a la actuación de la Administración en el artículo 103, en particular con le impone los principios de sometimiento "pleno" a la ley y al Derecho. Y en ese sentido, es apreciable la inspiración de la exigencia comunitaria en el contenido de los artículos 13 y 53 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas al referirse a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración"…
(…) Pero la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento...”.
Si la Administración tenía la obligación de publicar la resolución impugnada con una correcta y completa indicación de los recursos que procedían contra la misma, su omisión estaría vulnerando este principio/derecho/obligación a una buena administración.
En tercer lugar, esta interpretación también vulneraría a mi juicio el principio “Nemo auditur propriam turpitudinem allegans” que, como dice el ATS de 11/11/2010 (RC 2520/2010) es un «principio jurisprudencial consistente en que nadie puede beneficiarse de su propia torpeza» y que se ha aplicado a la torpeza cometida por las Administraciones Públicas, entre otras muchas, en las SSTS de 23/5/2018 (Recursos Casación 666/2017 y 1503/2017), 31/10/2017 (RC 572/2017), 31/10/2014 (RC 3919/2013): o la 16/3/2010 (RC 5528/2005).
Es evidente que al Ayuntamiento la falta de indicación completa de los recursos procedentes le pareció relevante porque procedió a su rectificación al amparo del art. 109.2 LPAC. Si lo hizo mal, no se puede aprovechar de su propia torpeza alegando que el plazo era desde el acto publicado con errores. No estamos hablando de cualquier errata insignificante, sino de la indicación de los recursos procedentes, uno de los elementos a los que se refieren los apartados 2 y 3 del art. 40 LPAC y que afecta al derecho a la tutela judicial efectiva y al derecho a un proceso equitativo de la recurrente.
En cuarto lugar, se vulneraría también el principio de confianza legítima y la buena fe del art. 3 de la Ley 40/2015 y art. 7 del Código Civil. Es perfectamente plausible que la rectificación por el Ayuntamiento en la segunda de las publicaciones del pie de recursos para completarlo pudiese haber creado en la recurrente la confianza legítima de que a partir de ahí, con la notificación/publicación completa, se iniciaba el cómputo del plazo de los recursos procedentes que se indicaban correctamente por primera vez.
En relación con el principio nemo turpitudinem antes citado, esa confusión provocada en la recurrente por el erróneo actuar de la Administraciones no puede beneficiar a ésta en perjuicio del ciudadano.
En quunto y último lugar, a mi juicio no supera el canon de control de proporcionalidad que señalan tanto la jurisprudencia constitucional, como la del TEDH.
La STEDH 23/10/2018 Arrózpide Sarasola y otros c. España nos explica que “…los límites aplicados no deben restringir el acceso abierto al individuo de un modo o hasta tal punto que el derecho se vea afectado en su propia esencia. Además, (los límites) solo son compatibles con el artículo 6 § 1 si persiguen un fin legítimo y si existe una proporcionalidad razonable entre los medios empleados y el fin perseguido (Zubac c. Croacia [GC], nº 40160/12, § 78, 5 abril 2018, y Arribas Antón c. España, nº 16563/11, § 41, 20 enero 2015). En efecto, el derecho de acceso a un tribunal se ve afectado en su esencia cuando la regulación deja de servir a los fines de la seguridad jurídica y la buena administración y constituye una especie de barrera que impide al justiciable ver su litigio examinado en cuanto al fondo por la jurisdicción competente (Kart c. Turquía [GC], nº 8917/05, § 79, CEDH 2009 (extractos))".
La STC 237/2005, de 26 de septiembre (FJ 2) señala que incluso aunque la interpretación judicial, en este caso de la sentencia comentada, pase el "test de razonabilidad", si afecta como en nuestro caso al derecho de acceso a la jurisdicción, dejando la cuestión imprejuzgada por haberse declarado la inadmisibilidad por extemporaneidad, se estaría vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente:
“...aun cuando la verificación de la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales constituya, en principio, una cuestión de estricta legalidad ordinaria, a este Tribunal le corresponderá revisar aquellas decisiones judiciales en las que tales presupuestos procesales se hayan interpretado de forma arbitraria, manifiestamente irrazonable o incurriendo en un error patente. Y, además, cuando del acceso a la jurisdicción se trata, dicha revisión también habrá de ser procedente en los casos en que la normativa procesal se haya interpretado de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican (SSTC 122/1999, de 28 de junio, FJ 2; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 2; 3/2004, 14 de enero, FJ 3; 79/2005, de 2 de abril, FJ 2). Expresado en los términos de la reciente STC 133/2005, de 23 de mayo, FJ 2, “lo que en realidad implica este principio es la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión (o de no pronunciamiento) que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas de inadmisión —o no pronunciamiento sobre el fondo— preservan y los intereses que sacrifican”.
A los efectos de una cabal comprensión del alcance e incardinación del citado principio pro actione bajo la esfera protectora del art. 24.1 CE no resulta improcedente recalcar el carácter más incisivo que posee el canon del acceso al proceso, en el sentido de que interpretaciones judiciales de la legalidad procesal que satisfagan el test de razonabilidad, y de las que incluso fuera predicable “su corrección desde una perspectiva teórica”, pueden conllevar una “denegación del acceso a la jurisdicción a partir de una consideración excesivamente rigurosa de la normativa aplicable” (STC 157/1999, de 14 de septiembre, FJ 3) y vulnerar, con ello, el derecho a la tutela judicial efectiva en la citada vertiente".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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