El lío del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo
Durante el estado de alarma se produjeron la suspensión de los plazos administrativos y de los procesales. De los primeros y los múltiples problemas interpretativos generados con su reactivación nos ocupamos en “La suspensión de los plazos administrativos por la crisis de la COVID-19”.
En esta entrada nos centraremos en una cuestión que está generando mucho debate y confusión entre los operadores jurídicos y que es cuál es el plazo que tenemos para interponer recurso contencioso-administrativo, no sólo como consecuencia del reinicio de los plazos suspendidos por el estado de alarma, sino también por la habilitación de los días 11 a 31 de agosto para actuaciones judiciales por el Real Decreto Ley 16/2020.
Sobre esta cuestión han escrito la compañera Ana Mª Barrachina Andrés en este imprescindible artículo, el maestro Sevach aquí y Julián López Martínez aquí. A este último artículo se acompaña una encuesta realizada entre dos magistrados de lo contencioso-administrativo y un letrado del Tribunal Supremo en el que, por lo que se puede ver del título (ya que el resto no lo he podido leer al no estar en abierto), se llegan a interpretaciones distintas sobre el interrogante planteado en la entrada, lo que da una muestra de la inseguridad jurídica en la que nos encontramos.
La suspensión de los términos y plazos previstos en las leyes procesales por el estado de alarma
En los casos en que el 14 de marzo no se hubiese consumido aún el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, la Disposición adicional segunda del RD 463/2020 estableció su suspensión e interrupción del modo siguiente:
“1. Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”Sólo quedaban excluidos de esta suspensión e interrupción por el apartado 3 de la misma disposición el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona (arts. 114 y ss LJCA) y la tramitación de las autorizaciones o ratificaciones judiciales previstas en el artículo 8.6 de la citada ley.
El Real Decreto Ley (RDL) 16/2020, de 28 de abril, en lo que aquí nos interesa, estableció dos medidas distintas.
Por un lado en su art. 1.1 estableció como hábiles para las actuaciones judiciales los días 11 a 31 de agosto excepto fines de semana y festivos (excluyendo también aquellas que fueran hábiles conforme a las leyes procesales, en la LJCA el citado procedimiento especial para la protección de los DDFF). El artículo nos dice:
“Artículo 1. Habilitación de días a efectos procesales.
1. Se declaran hábiles para todas las actuaciones judiciales, que a efectos del artículo 183 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se declaran urgentes, los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020. Se exceptúan de esta previsión los sábados, domingos y festivos, salvo para aquellas actuaciones judiciales para las que estos días sean ya hábiles conforme a las leyes procesales.Dicho art. 183 LOPJ nos dice que:
“Serán inhábiles los días del mes de agosto para todas las actuaciones judiciales, excepto las que se declaren urgentes por las leyes procesales. No obstante, el Consejo General del Poder Judicial, mediante reglamento, podrá habilitarlos a efectos de otras actuaciones”.Hay que destacar que el art. 1.1 RDL 16/2020 no hace referencia al art. 128.2 LJCA que, respecto al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, dice:
“2. Durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esta Ley salvo para el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter de hábil”Respecto a este art. 128.2 LJCA se acaba de dictar la STS de 2/7/2020 (RC 3780/2019) en el que se establece la siguiente doctrina jurisprudencial:
“El art. 128.2 LJCA debe interpretarse en el sentido de que, dejando a salvo el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, el mes de agosto debe descontarse en el plazo de interposición del recurso contencioso administrativo y, por tanto, cuando la notificación de la actuación administrativa se produce en agosto, el plazo bimensual para la interposición del recurso contencioso administrativo debe empezar a computarse el 1 de septiembre”.Volviendo al RDL 16/2020, en su art. 2.1 se modificaba la reanudación de plazos que señalaba el RD 463/2020 y se cambiaba por el reinicio, es decir que empezaban a correr desde cero otra vez:
Artículo 2. Cómputo de plazos procesales y ampliación del plazo para recurrir
1. Los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente”.
Sin embargo, aunque quedaba claro que se reiniciaban los plazos y que el primer día del cómputo sería el siguiente hábil a aquel en que dejaría de tener efecto la suspensión del procedimiento, nos faltaba esta última fecha, puesto que de aquélla, en plena situación de crisis sanitaria, el Gobierno aún no sabía cuándo iba a ser.
Ese dato se completó con el art. 8 del RD 537/2020 de 22 de mayo “Plazos procesales suspendidos en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo” en el que se dijo:
“Con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos procesales” Por lo tanto, el 4 de junio se alzaba la suspensión y el primer día del cómputo sería el viernes día 5 de junio que era hábil.
A nuestro juicio, para determinar la fecha de reinicio no tiene ninguna incidencia la discusión sobre si el plazo de interposición de un recurso contencioso-administrativo es un plazo procesal o un plazo sustantivo (o administrativo) ni si es un plazo de caducidad, puesto que tanto la Disposición adicional segunda.1 del RD 463/2020 como el art. 2.1 del RDL 16/2020 no se referían a plazos procesales.
La suspensión e interrupción tenía por objeto “los términos y plazos previstos en las leyes procesales”. Si es claro que el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo es un plazo previsto en una ley procesal (art. 46 LJCA), es evidente que más allá de su carácter de plazo procesal o sustantivo, sí estaba afectado por la suspensión e interrupción y le es de aplicación lo dispuesto en el art. 2.1 del RDL 16/2020.
Teniendo en cuenta la forma de computar el plazo por meses que se cuentan de fecha a fecha, es decir, en lo que ahora nos interesa el primer día del cómputo es el siguiente al de la notificación, fijando el art. 2 del RDL 16/2020 que los plazos se alzaban el 4 de junio y que el primer día del cómputo era el 5, el plazo ordinario de interposición del recurso contencioso-administrativo de 2 meses (art. 46.1 LJCA) acabaría el 4 de agosto.
Sin embargo, al ser dicho día inhábil, debería de trasladarse al inmediatamente hábil posterior por aplicación del art. 133.4 LEC. Y aquí donde empiezan los problemas.
¿Cuál este día hábil inmediatamente posterior? ¿El 11 de agosto que es el hábil posterior al 4 de agosto por aplicación del art. 1.1 RDL 16/2020 o el 4 de septiembre porque rija el art. 128.2 LJCA que dice que durante todo el mes de agosto no corre el plazo de interposición del recurso?
Y para las actuaciones administrativas recurribles notificadas o publicadas después del 4 de junio, ¿cuál de estas 3 opciones sería la correcta? (Imaginemos que se notifica hoy 23/07)
a) ¿Tenemos que descontar del plazo de dos meses todo el mes de agosto por aplicación del art. 128.2 LJCA que dice que no correrá el plazo? Si escogemos esta opción, el plazo acabaría el 23/10, puesto que se descontaría el mes de agosto como dice la STS de 2/7/2020 antes citada.
b) ¿Tenemos sólo que descontar del plazo de dos meses los diez primeros días de agosto que según el art. 1.1 del RDL 16/2020 siguen siendo inhábiles? En esta opción acabaría el 3/10 al sumarle los 10 días naturales que no son hábiles, pero como es sábado, se trasladaría al inmediato hábil posterior que es el lunes 5/10.
c) ¿No tenemos que descontar nada? Esto sería porque al ser plazos por meses, no se deben de descontar los días inhábiles, ya que tanto el art. 185 LOPJ como el art. 133 LJCA señalan que sólo se excluyen los días inhábiles en los plazos por días. En esta tercera opción el plazo acabaría el 23/09.
Con carácter previo aclarar que la opción más segura y a la que hay que acudir es siempre la más conservadora. En el primer caso, contar con que el último día del plazo es el 11 de agosto y no el 4 de septiembre. Y en el segundo caso, contar con el último día del plazo es el 23 de septiembre. Cualquier otra opción hace correr el riesgo de una inadmisión.
Algunas reflexiones abiertas
Una vez aclarado esto, voy a hacer unas reflexiones exponiendo rápidamente algunas ideas, que se pueden enriquecer con lo que puedan aportar otras personas posteriormente en el debate. No pretendo llegar a ninguna conclusión cerrada, sólo poner en evidencia los problemas interpretativos con los que nos encontramos y la necesidad de dar una urgente solución a este delicado asunto.
Para resolver la incógnita de si la habilitación como días hábiles para todas las actuaciones judiciales de los días 11 a 31 de agosto realizada por el art. 1.1 RDL 16/2020 afecta o no al art. 128.2 LJCA (que como hemos visto, dice que durante todo el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo) lo primero es saber si la interposición del recurso contencioso puede considerarse una actuación judicial, ya que si no, ya no haría falta seguir, puesto que la habilitación realizada por el RDL 16/2020 de los días 11 a 31 de agosto referida a “todas las actuaciones judiciales” (pero sólo a ellas) no incluiría de ningún modo el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo.
En una primera visión de la LOPJ parece que las actuaciones judiciales serían algo distinto a la interposición del recurso contencioso-administrativo. Sin embargo, si acudimos a la LEC, dentro del Título V “De las actuaciones judiciales” sí es cierto que se incluye en el capítulo y Sección 2ª el art. 135 “Presentación de escritos, a efectos del requisito de tiempo de los actos procesales”, que es el modo a través del cual se presentan el escrito de interposición del recurso en el procedimiento ordinario o la demanda en el abreviado. Por lo tanto, alguien podría pensar que la interposición de un recurso contencioso-administrativo es una actuación judicial.
Sin embargo, la jurisprudencia también ha distinguido entre lo que es la presentación de un escrito que es una actuación procesal y el ejercicio de una acción sujeta a plazo que considera un plazo sustantivo distinto de los plazos o actuaciones procesales.
La Sala 1ª de lo Civil en su STS de 29/4/2009 (RC 511/2004) citada por Sevach en su entrada antes citada recalca la diferencia entre la presentación de escritos (actuación judicial y procesal) con el ejercicio de acciones (plazo sustantivo):
“En la actualidad esta regla permite la presentación de escritos sujetos a plazo hasta las quince horas del día siguiente hábil al del vencimiento, pero se trata de una regla que está prevista para los plazos procesales y no para los sustantivos en los que se atiende al hecho objetivo de la falta de ejercicio de la acción a la que se vincula dentro del plazo prefijado. La diferenciación entre unos y otros es evidente, y así lo ha señalado con reiteración esta Sala, al señalar que únicamente ofrecen carácter procesal los que tengan su origen o punto de partida de una actuación de igual clase (notificación, citación, emplazamiento o requerimiento), entre los que no están aquellos a los que se asigna un determinado plazo para el ejercicio de una acción (SSTS 1 de febrero 1982; 22 de enero de 2009)”.La Sala 3ª, tal y como se recoge en la STS de 2/7/2020 antes citada lo mismo:
“Esta antigua jurisprudencia partía de la regulación contenida en la vieja LJCA de 1956, que en su art. 121.2 establecía que el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo y el recurso de revisión corre durante el mes de agosto. Esta regla se siguió considerando vigente por la jurisprudencia de esta Sala, tanto para el recurso contencioso administrativo como para el de revisión, aun después de que la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, proclamara (art. 183) el carácter inhábil de los días del mes de agosto para "todas las actuaciones judiciales" (sentencias de 12 de julio de 1990, 19 de junio de 1991, 11 de marzo de 1993, 26de marzo de 1996, 29 de marzo de 1996, 12 de marzo de 1997, 21 de abril de 2000 y autos de 8 de mayo de1991 y 14 de julio de 1994). Esta doctrina se fundaba en considerar que el plazo de interposición tiene carácter sustantivo, y no procesal, por referirse a actuaciones previas al proceso contencioso administrativo. Según esta antigua jurisprudencia, la genérica declaración de este mes como inhábil "para todas las actuaciones judiciales" que efectuó el art. 183 LOPJ no era suficiente para considerar derogado un precepto específico, el art. 121.1 de la vieja LJCA, que se refería a un plazo de carácter previo a la iniciación del proceso judicial y, por ende, de carácter sustantivo y no procesal”.De hecho, en el ATC 125/1987 de 4 de febrero al que se refiere la STS de 12/7/1990 a la que hacía referencia esta STS de 2/7/2020 se dice que:
“Frente a ello la recurrente alega lo dispuesto en el artículo 183 de la L.0.P.J., de aplicación supletoria en esta Jurisdicción constitucional con arreglo al artículo 80 de la L.0.T.C., que declara "inhábiles los días del mes de agosto para todas las actuaciones judiciales, excepto los que se declaren urgentes por leyes procesales" Mas lo cierto es que tanto este precepto como el artículo 257 de la LEC, se refieren a actuaciones judiciales, a plazos procesales, y el de iniciación de un proceso mediante el ejercicio de las correspondientes acciones, es un plazo sustantivo al que no alcanza por ello la normativa procesal citada”.
Si según la jurisprudencia y el Tribunal Constitucional al ejercicio de la acción contencioso-administrativa como iniciadora de un proceso no le es de aplicación lo dispuesto en el art. 183 LOPJ referido a actuaciones judiciales, parece que la habilitación del art. 1 del RDL 16/2020 de los días 11 a 31 de agosto no le sería de aplicación al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, ya que dicho art. 1.1 RDL 16/2020 dice que es para “todas las actuaciones judiciales, que a efectos del artículo 183 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se declaran urgentes”.
Siguiendo esta interpretación, durante esos días 11 a 31 de agosto (salvo fines de semana y festivos) se podrían realizar actuaciones procesales (juicios, práctica de pruebas, presentación de escritos, etc.) pero no correría el plazo de interposición del recurso contencioso por aplicación de lo dispuesto en el art. 128.2 LJCA que sigue vigente y como bien dice la STS de 2/7/2020 “…cualquiera que sea la naturaleza que debamos atribuir al plazo de interposición del recurso contencioso administrativo, sustantiva o procesal, "durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo" (dejando a salvo el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales)”.
Hay otra razón que, a nuestro juicio, abonaría la no aplicación de esta habilitación de días para las actuaciones judiciales en agosto al plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo. En la Exposición de Motivos del RDL 16/2020 no encontramos ninguna referencia a la voluntad del legislador de hacer esos días hábiles a efectos de interposición del recurso contencioso-administrativo, ni de dejar sin efecto la aplicación del art. 128.2 LJCA. Una medida de tal calado que afecta de manera directa a la tutela judicial efectiva no podría entenderse incluida de manera implícita, sino que debería de haber sido claramente establecida por el legislador, quien, no olvidemos, ha mantenido intacto dicho art. 128.2 LJCA.
En todo caso, como decíamos antes, debemos de extremar las cautelas y para evitar cualquier riesgo de inadmisión del recurso, utilizar la interpretación más conservadora y restrictiva que, en los ejemplos antes dichos, suponían considerar como último día del plazo el 11 de agosto en los casos de plazos reiniciados el 4 de junio y el 27/09 en el supuesto de un acto notificado el 27/07, al no descontar el mes de agosto.
El plazo del recurso contencioso: Una solución quiero
Recordando el famoso anuncio, llegado a este punto, demandamos una urgente solución a toda esta situación que afecta a un derecho tan básico del ciudadano como la presentación de un recurso contencioso-administrativo.
Como hemos dicho muchas veces en el blog, la jurisdicción contencioso-administrativa tiene una doble vertiente. No sólo se dirimen derechos subjetivos y problemas individuales de los recurrentes, sino que también se controlan los excesos, abusos y defectos del Poder público. Por ello la calidad normativa y la seguridad jurídica son tan importantes, máxime en un tema tan delicado como el plazo para recurrir.
Hemos tenido conocimiento que el Congreso de los Diputados en fase de enmiendas al “Proyecto de Ley de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia (procedente del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril). (121/000018)” ha eliminado la habilitación de los días 11 a 31 de agosto que realizó el art. 1 del RDL 16/2020. Esta solución eliminaría las dudas surgidas, al dejar únicamente en liza al art. 128.2 LJCA cuya claridad sobre que el plazo no corre ha recalcado la Sala Tercera en la reciente sentencia citada.
Sin embargo, parece que no hay fijadas sesiones en el Senado y Congreso antes de agosto para esto, por lo que el Proyecto de ley entraría en vigor en septiembre.
Por ello, siendo clara la voluntad del legislador de eliminar dicho art. 1 del RDL 16/2020, al Gobierno de España le pedimos que mediante Real Decreto Ley derogue inmediatamente dicho artículo para que al menos los españoles tengamos una cosa menos de la que preocuparnos. Les aseguro que no nos faltan.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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