La reciente STS de 24/02/2021 (RC 8075/2019) fija una interesantísima doctrina jurisprudencial que completa la escueta regulación del procedimiento de revisión de oficio del art. 106 LPAC que, recordemos, nos dice que:
"1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo"
La STS de 24/02/2021
Esta STS de 24/02/2021 arroja algo de luz sobre este procedimiento de revisión de oficio de actos nulos sobre el que admite que la ley, tanto en el art. 102 Ley 30/1992 aplicable por razones temporales, como el citado art. 106 LPAC no establecía excesivas determinaciones más allá de las que hemos visto. Lo hace resolviendo tres dudas que fueron las cuestiones que habían sido admitidas por el ATS de 28/2/2020 y que veremos a continuación:
1º.- Los límites de la revisión de oficio y la posibilidad de declarar la inadmisión del procedimiento de revisión.
La primera de las cuestiones que presentaba interés casacional objetivo era "Si es de aplicación alguno de los supuestos del art. 106 de la ley 30/1992 (actual, artículo 110 de la ley 39/2015), como justificación de la inadmisión a trámite de una revisión de oficio o si su aplicación solo es posible, como causa de desestimación, una vez tramitado dicho procedimiento de revisión de oficio".
Este art. 110 LPAC en compensación a la facultad de revisar de oficio sin plazo que permite el apartado 1º del art. 106 LPAC ("en cualquier momento") fija unos límites que son:
Artículo 110. Límites de la revisión.
"Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".La interpretación de estos límites a la revisión había sido realizada ya por la STS de 26/06/2018 (RC 2011/2016), que había sido comentada por Sevach aquí. y también en la STS de 14/05/2020 (RC 2269/2019) que comenté aquí donde se añadían otros dos límites:
1) Que una Administración sólo puede revisar sus propios actos y no los de otra Administración.
2) Que los vicios de nulidad de pleno derecho alegados deben afectar a los propios actos de la Administración a la que se pide la revisión y no a los de otras Administraciones.
Ahora bien, para poder inadmitir una solicitud de revisión de oficio sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado (u órgano equivalente) el apartado 3º del art. 106 LPAC que hemos visto es necesario que estemos en alguno de los 3 casos allí previstos:
1) Que la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del art. 47.1 LPAC.
3) Que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
Y en el caso que resuelve esta STS de 24/02/2021 se había citado este art. 106.3 LPAC (en realidad el anterior 102.3 Ley 30/92 de la misma redacción) pero no se había justificado en cuál de esas tres causas estaba, aludiéndose a posteriori y ya en sede judicial por el Ayuntamiento autor de la resolución impugnada a que la revisión de oficio rechazada a limine podría ser contraria a la buena fe de los terceros adquirentes de las viviendas construidas al amparo de las licencias otorgadas en una zona verde. Es decir, uno de los límites a la revisión de oficio del art. 110 LPAC (antes 106 Ley 30/92).
Y partiendo de lo particular, la Sala Tercera fija doctrina general rechazando que se pueda rechazar a límine la tramitación de una solicitud de revisión por la supuesta concurrencia de uno de estos límites del art. 110 LPAC porque el Legislador no lo autoriza:
"Y abona la conclusión anterior los mismos términos del mencionado artículo, el primero de los criterios interpretativos que aconseja el artículo 3 del Código Civil. En efecto, de los términos del precepto debe concluirse que lo que habilita el Legislador es que la Administración no podrá ejercitar sus "facultades de revisión de oficio" cuando "su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes", y lo que autoriza el precepto es que esos óbices a las potestades de autorevisión pueden concluirse ("cuando por...") de la "prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias"; porque lo importante no son estas circunstancias, sino el fundamento de la exclusión de la potestad de revisión.
Pues bien, difícilmente sería pensable que la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes o incluso con menor razón la prescripción, puedan servir de fundamento de excluir la revisión de oficio sin trámite alguno, porque es difícil apreciar esas circunstancias sin, al menos, algunos trámites que permitan concluir su concurrencia. Podría admitirse que hay supuestos en los que el procedimiento que deba tramitarse esté simplificado por ser patente y ostensible el óbice para la declaración de nulidad al amparo de la potestad de revisión, pero en modo alguno declararla a límine sin ningún trámite, en especial, los de audiencia de los afectados y la posibilidad de aportación de pruebas".Y es que como nos dice antes:
"...la revisión de oficio no es sino una potestad de revisión que se confiere por el Legislador a las mismas Administraciones para declarar esa nulidad de sus propios actos, pero esa potestad está sometida a la regla general que ya se impone, el mayor rango normativo, en el artículo 105.c) de la Constitución, es decir, al procedimiento administrativo."A lo dicho por la sentencia se podrían añadir las exigencias derivadas del principio de buena administración que la jurisprudencia extrae del art. 103 de la Constitución al que me referí aquí comentando la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) donde se decía que:
«...la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones».En función de lo expuesto anteriormente, la Sala Tercera fija la siguiente doctrina:
"De lo expuesto ha de concluirse, en relación a la cuestión casacional delimitada al principio de este fundamento, que para apreciar que una revisión de oficio es contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, debe realizarse en una resolución tras la incoación del correspondiente administrativo, de conformidad con los principios generales que al respecto se establecen en la Ley de Procedimiento Administrativo".
2º.- La necesidad de invocar una causa de nulidad como fundamento de la revisión de oficio.
La segunda de las cuestiones planteadas por el Auto de admisión era "si la mera alegación de una causa de nulidad de pleno derecho, sin necesidad de ulterior fundamentación, conlleva automáticamente la admisión a trámite la solicitud de revisión de oficio"
La Sala Tercera nos explica que:
"...la motivación de la petición que deberá, no solo fundarse en la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho, sino que también deberá razonarse --explicarse, eso es motivar-- el por qué aplicando al caso de autos esa exigencia concurre la causa de nulidad que se invoca. Ahora bien, en cuanto el canon que impone el precepto no es la del contenido de la motivación, sino que ésta no sea manifiestamente infundada, deberá concluirse que no se requiere una motivación exhaustiva, que es lo que parece pretenderse por la parte apelante en casación, sino que no exista una palmaria, ostensible, apreciable sin esfuerzo alguno, ausencia de razonamiento, de falta de explicación, sobre la concurrencia, al supuesto de autos, de la causa invocada, lo cual requiere no solo invocar el derecho, la causa de nulidad, sino, de manera trascendente, los hechos en que se funda dicha causa en el caso concreto
Aboca a esa conclusión no solo los claros términos del artículo 102.3º, sino que, si como hemos dicho, la revisión de oficio, como potestad de las Administraciones, requiere la tramitación del procedimiento correspondiente, debe concluirse que esa petición no es sino una "solicitud" a las que se refería el artículo 70 de la misma Ley de 1992; siendo de destacar que entre las exigencias que se imponen para tales actos de parte, se exige la expresión de "los hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud". Es decir, el precepto impone, ya con carácter general, la claridad como presupuesto de las solicitudes, y con ese presupuesto, han de expresarse en las solicitudes los hechos en que se funda la causa de nulidad invocada, la explicación de las razones por las que esos hechos constituyen la infracción y la petición. No se hace referencia expresa, en el mencionado artículo 70, a las cuestiones jurídicas, pero es lo cierto que en el caso concreto de las solicitudes de apertura de un procedimiento de revisión de oficio, es obligado, por exigirlo el artículo 102, invocar la causa de nulidad, que no deja de ser una motivación jurídica. Y aun sería de añadir, a la hora de examinar ese pretendido vicio formal, que nuestra jurisprudencia ha venido declarando de forma inconcusa que los defectos formales, también de quienes hacen peticiones a las Administraciones, deben examinarse con carácter restrictivo, debiendo evita declarar la ineficacia de las peticiones de parte por excesivo rigor formal, siempre y cuando de lo existente quede patente la finalidad pretendida"Y en función de ello fija la siguiente doctrina:
"...que las solicitudes de revisión de oficio han de contener con claridad la invocación de una causa concreta de nulidad de las establecidas legalmente, así como los hechos en que se funda dicha causa, los fundamentos para considerar aplicable la causa de nulidad invocada y la petición concreta de iniciar el procedimiento de revisión de oficio".
3º.- El trámite de subsanación y mejora de la solicitud de revisión de oficio.
La tercera y última cuestión que presentaba interés casacional objetivo era determinar "si el trámite de subsanación recogido en el artículo 71 de la Ley 30/1992 (incluido en dicho Título VI)es de aplicación al procedimiento de revisión de oficio, (en particular, en el caso en el que el peticionario sea una Administración Pública)".
Dicho art. 71 Ley 30/92 es hoy el art. 68 LPAC que a los efectos que nos interesa recoge en su apartado 1º que:
"1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21".Para resolver esta cuestión, la sentencia comienza aclarando que pese a ser un procedimiento especial, en lo no previsto concretamente, se aplicará la regulación del procedimiento general:
"...es lo cierto que si, como ya hemos reconocido anteriormente, se trata de un mero procedimiento que ha de adaptarse a los principios generales que rigen el procedimiento en nuestra Legislación sobre el procedimiento administrativo, es decir, pese a sujetarse una procedimiento especial por su carácter extraordinario, ello comporta que, en lo no previsto de manera especial en su específica regulación, deben regir esos principios generales, por tanto, también el trámite de subsanación". Pero a continuación matiza. En lo no previsto. Porque como hemos visto, el apartado 3º del art. 106 LPAC establece la posibilidad de rechazar a límine las solicitudes de revisión de oficio cuando la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del art. 47.1 LPAC:
"Ahora bien, siendo ello así y precisamente porque se trata de un procedimiento especial, deberá tenerse en cuenta que el trámite comporta la posibilidad de subsanar deficiencias en la petición, en modo alguno corregir defectos esenciales en la petición, que excedería de la finalidad del trámite. Y así, difícilmente podría pretenderse la subsanación de la omisión de invocar, en una petición de esta naturaleza, la expresión de concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho, que es donde se funda la argumentación del debate (...)
La conclusión de lo expuesto comporta que el trámite de subsanación y mejora de solicitudes, con las condiciones señaladas, debe aplicarse a las peticiones de revisión de oficio; sin que exista, en principio, especialidad alguna por el hecho de que quien solicita dicha revisión sea una Administración pública (la sentencia que se cita en el escrito de conclusiones -de 20 de julio de 2005- nada trasciende al caso de autos) en cuanto las exigencias formales del procedimiento, salvo cuando se establezcan normas especiales en base a dicha intervención, deben ser las generales del procedimiento". Y finalmente fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
"Así pues, debemos señalar que, en principio, es aplicable el trámite de subsanación de solicitudes a las peticiones de revisión de oficio, trámite que no abarca a los elementos esenciales que la norma exige para su tramitación y habilitan la inadmisión del procedimiento.".
Aunque la interpretación que realiza la Sala Tercera de este punto respeta escrupulosamente la letra de la ley, sí que es cierto que, cuando menos nos choca con lo razonado por la sentencia en el fundamento anterior cuando alude al principio antiformalista que debe regir en el procedimiento administrativo y también con la interpretación amplia y garantista que del principio de buena administración ha realizado que, como nos dice la propia Sala Tercera, deriva de la exigencia del art. 103 de la Constitución de que la Administración se encuentra sometida de manera "plena" a la ley y al Derecho.
Porque una cosa es que el apartado 3º del art. 106 LPAC indique que se podrán rechazar a límine las solicitudes cuando no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 de la misma ley y otra que ni siquiera se le deba ofrecer al ciudadano/contribuyente el plazo de diez días para poder subsanar su solicitud incorrecta.
La justificación de haber introducido en la ley el apartado 3º del art. 106 LPAC se encuentra en no tener que seguir procedimientos largos, con intervención de otros órganos como es el Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente, cuando realmente lo planteado por el ciudadano vaya a ser desestimado porque no haya vicio de nulidad o dicho de otro modo, carezca su solicitud manifiestamente de fundamento o cuando se hubiesen desestimado ya otras solicitudes iguales para evitar la reiteración sin sentido.
Pero una cosa es que esto deba ser así por el principio de eficacia administrativa y otra bien distinta es que desde el punto de vista de las garantías y teniendo en cuenta que para intervenir ante la Administración no hace falta abogado, la Administración, antes de inadmitirlo, no debiese realizar un previo requerimiento de subsanación.
En el mismo se le avisaría que, de no subsanar su solicitud en el plazo de 10 días explicando cuál es el vicio de nulidad que concurre, así como los hechos en que se funda dicha causa, los fundamentos para considerar aplicable la causa de nulidad invocada y la petición concreta de iniciar el procedimiento de revisión de oficio, se le inadmitiría a trámite al amparo del citado art. 106.3 LPAC.
Creo que de este modo, se conjugaría lo indicado en el citado artículo con esos principios antiformalista, de buena administración y el de servicio efectivo a los ciudadanos (art. 3 LRJSP) que rigen en nuestro procedimiento administrativo.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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