El Tribunal Constitucional anula la parte de la Ley madrileña contra la LGTBIfobia que restringía la condición de interesado en los procedimientos administrativos sancionadores y procesos penales

La STC de 9/4/2025 (Recurso n° 4926-2024) ha declarado la inconstitucionalidad del apartado d) del art. 65 de la Ley madrileña 3/2016, de 22 de julio, de protección integral contra la LGTBIfobia y la discriminación por razón de orientación e identidad sexual por excluir que las asociaciones, entidades y organizaciones representativas de los colectivos LGTBI y aquellas que tengan por objeto la defensa y promoción de derechos humanos tengan la condición de interesadas en los procesos penales y en los procedimientos administrativos sancionadores, incluso si representan a una víctima o perjudicado con su permiso explícito, en contra de la legitimación expresamente reconocida por la Ley estatal 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación.

Este art. 65 de la Ley madrileña 3/2016, en la redacción dada por la el apartado catorce ter del artículo único de la Ley de la Comunidad de Madrid 18/2023, de 27 de diciembre, decía lo siguiente:

"Art. 65. Concepto de interesado

Tendrán la condición de interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Las asociaciones, entidades y organizaciones representativas de los colectivos LGTBI y aquellas que tengan por objeto la defensa y promoción de derechos humanos serán titulares de intereses legítimos colectivos. Estas últimas en caso de representar a una víctima o perjudicado en particular deberán contar con su permiso explícito.

c) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

d) Lo previsto en el apartado b) de este Artículo no será de aplicación a los procesos penales ni a los procedimientos administrativos sancionadores.".

Como explica la sentencia "El apartado 65.d) no existía en la versión original de la Ley 3/2016, sino que fue introducido –como única modificación sustantiva del art. 65– en virtud de la modificación operada por la Ley de la Comunidad de Madrid 18/2023, de 27 de diciembre, dictada con invocación de los mismos títulos competenciales que aquélla. Según el preámbulo de la Ley 18/2023, la modificación legislativa acometida pretende corregir ciertos “excesos” de la redacción original de la Ley para “evitar que la causa de la igualdad ante la ley y la no discriminación se convierta en un instrumento de ingeniería social, que confunda ciertas doctrinas de parte con los derechos fundamentales, en cuya defensa están comprometidos todos los españoles”.".

El Gobierno de España alegaba que dicho apartado d) del art. 65 de la Ley 3/2016 vulneraba doblemente las competencias estatales:

• Por un lado, al excluir la legitimación de las asociaciones de los procesos penales infringía la exclusiva competencia del Estado para regular la legislación procesal y no concurrir la excepción que permite introducir especialidades cuando sean necesarias por las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas (CCAA). Al no estar en ese caso se vulneraría la prohibición de que las CCAA regulen la legitimación activa en el ámbito del proceso penal y sería incompatible con el art. 109 bis, apartado 3, de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, legislación básica estatal.

  
  

• Por otro lado, al excluir dicha legitimación de los procedimientos administrativos sancionadores vulneraría la exclusiva competencia estatal en materia de procedimiento administrativo; competencia que si bien permite a las CCAA introducir especialidades derivadas de su organización propia, deberán respetar el modelo general de procedimiento definido por el Estado; y aquí los arts. 4.2 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas y el art. 31.2 de la Ley estatal 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación conceden expresamente la legitimación activa administrativa en estos procedimientos sancionadores a las citadas asociaciones, mientras que la ley madrileña según el Gobierno la excluye.

La contradicción con la legislación procesal

La sentencia nos explica que la legislación procesal es competencia exclusiva y sólo cabría excepcionarla cuando la particularidad procesal viene exigida por el derecho sustantivo de la Comunidad Autónoma; correspondiendo a ésta la carga de la prueba de dicha necesidad:

"De acuerdo con el artículo 149.1.6ª CE, la legislación procesal es una “competencia general” del Estado [SSTC 80/2018, de 5 de julio, FJ 5 a), y 13/2019, de 31 de enero, FJ 2 b)], lo que responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales [SSTC 71/1982, FJ 20; 83/1986, FJ 2; 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4; y, entre las más recientes, 72/2021, de 18 de marzo, FJ 5]. Al mismo tiempo, la legislación procesal puede ser asumida como competencia autonómica, si bien que “de orden limitado”, pues está “circunscrita a las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas” [SSTC 80/2018, FJ 5 a), y 13/2019, FJ 2 b)].

Este Tribunal ha reiterado que dicha salvedad competencial en favor de las comunidades autónomas no puede ser interpretada de modo tal que quede vacía de contenido la competencia general del Estado sobre la legislación procesal. Así, “la competencia asumida por las comunidades autónomas al amparo de la salvedad recogida en el artículo 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el artículo 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan solo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia comunidad autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las comunidades autónomas han de limitarse a aquellas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por estas’ [SSTC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4; 2/2018, de 11 de enero, FJ 4, 80/2018, FJ 5 a); y 13/2019, FJ 2 b)]".

La STC 15/2021, de 28 de enero, decía que "desde el punto de vista metodológico, las citadas SSTC 47/2004, FJ 5, y 80/2018, FJ 5, entre otras, han señalado que deben completarse tres operaciones para aplicar la salvedad competencial contenida en el art. 149.1.6 CE y dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una “necesaria especialidad” procesal, que encuentra legitimidad constitucional en el citado precepto". La sentencia comentada las explica también:

"Corresponde “al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la ley no se puedan desprender o inferir esas ‘necesarias especialidades’” [SSTC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5; 47/2004, FJ 4, 21/2012, de 16 de febrero, FJ 7, y 80/2018, FJ 5 a)]. Para realizar tal justificación han de completarse tres operaciones. Primero, “ha de determinarse cuál es el Derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades”; segundo, “hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal y, por tanto, general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico”; y, finalmente, “ha de indagarse si, entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada, existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales” [STC 80/2018, FJ 5 a), citando las SSTC 47/2004, FJ 5, y 2/2018, FJ 4]”.

Aplicando dicha metodología al presente caso, el Tribunal Constitucional entiende que no existe ninguna especialidad que haga necesaria esa limitación en la legitimación activa en los procesos penales, por lo que declara su inconstitucionalidad en este aspecto:

"De acuerdo con la doctrina transcrita, hemos de determinar si la norma procesal recogida en el apartado impugnado constituye o no una especialidad derivada de las “particularidades del Derecho sustantivo” de la Comunidad de Madrid, teniendo en cuenta que la justificación de este extremo corresponde a quienes asuman la defensa de la ley impugnada, salvo que del propio examen de ésta se puedan desprender o inferir esas necesarias especialidades.

La Asamblea de Madrid se ha limitado en este punto a defender que el apartado impugnado ha sido aprobado con suficiente cobertura en las competencias autonómicas en materia de “promoción y ayuda a la tercera edad, emigrantes, minusválidos y demás grupos sociales necesitados de especial atención, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación” (art. 26.1.23ª EAM) de acuerdo con lo establecido por el art. 148.1.20ª CE, y argumenta que ello permitiría considerar que estamos ante una especialidad que guarda conexión directa con las “particularidades del Derecho sustantivo” autonómico, tal y como exige el art. 149.1.6ª CE. Sin embargo, nada en absoluto ha indicado la Asamblea de Madrid acerca de la concreta particularidad de Derecho sustantivo propio que justificaría la aprobación de la regla que ahora enjuiciamos. Tampoco aprecia este Tribunal que exista una particularidad sustantiva tal en la citada Ley 3/2016 ni en ninguna otra previsión del Derecho propio de la Comunidad de Madrid −que, si bien se mira, difícilmente podría contener particularidades sustantivas de relevancia a estos efectos, por corresponder la legislación penal al Estado sin excepción alguna ex art. 149.1.6ª CE−. Por esta razón hemos de concluir que, por lo que hace a su referencia a los procesos penales, el apartado impugnado incurre en incompetencia, pues está vedado al legislador autonómico decidir qué previsiones resultan o no de aplicación al proceso penal, lo que nos lleva a estimar el recurso en este punto."

La contradicción con la legislación de procedimiento administrativo

Como decíamos antes, el Gobierno planteaba que la exclusión de la legitimación reforzada a estas asociaciones en los procedimientos administrativos sancionadores era contraria a la que expresamente le otorgaba el art. 31.2 de la Ley 15/2022 que dice:

"2. A los efectos de lo establecido en el artículo 4.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los sindicatos, las asociaciones profesionales de trabajadores autónomos, las organizaciones de personas consumidoras y usuarias y las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos humanos y cumplan los requisitos fijados en el artículo 29 de la presente ley, podrán tener la consideración de interesado en los procedimientos administrativos en los que la Administración tenga que pronunciarse en relación con una situación de discriminación prevista en esta ley, siempre que cuenten con la autorización de la persona o personas afectadas. No será necesaria esta autorización cuando las personas afectadas sean una pluralidad indeterminada o de difícil determinación, sin perjuicio de que quienes se consideren afectados puedan también participar en el procedimiento."

A su vez el art. 4.2 LPAC, más allá de la legitimación directa que puedan tener según el art. 4.1 LPAC, nos dice que:

"2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca"

La sentencia en primer lugar matiza que, como afirmaba la Comunidad de Madrid, el art. 65.d) de la Ley 3/2016 no excluye la legitimación de estas asociaciones, sino que lo que hace es eliminar por ley autonómica la legitimación automática reconocida por el art. 31.2 de la Ley estatal 15/2022; de este modo, como sucede con el resto de las asociaciones, como he tenido ocasión de examinar en esta entrada, la legitimación general obligará a examinar caso por caso para ver si tiene derechos subjetivos o intereses legítimos afectados en cada procedimiento sancionador que se suscite dentro del ámbito de aplicación de la Ley 3/2016.

Esto no es baladí, ya que en cuanto a la legitimación del denunciante en los procedimientos sancionadores el art. 62.5 LPAC nos dice que: “La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento”. Si no está habilitado por una norma, el denunciante tiene que tener un interés directo (art. 4 LPAC), a no ser que exista acción pública (art. 19.1.h LJCA), en cuyo caso no hace falta acreditar la legitimación porque la ley se la confiere a todos los ciudadanos (por ejemplo, la acción pública urbanística reconocida en el art. 62 del RDL 7/2015 que los grupos políticos parecen querer restringir como contaba aquí).

La STS 28/01/2019 (RC 4580/2017) así nos lo explica:

“...por lo que respecta a la legitimación del denunciante, la jurisprudencia existente puede sintetizarse en los siguientes puntos:

- Como regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo. Así, se ha afirmado de forma reiterada que "ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo en palabras del art. 19 de la LJCA". (STS, Sala Tercera de 18 de mayo de 2001 -recurso 86/1999 - que recoge sentencias anteriores de 16 de marzo de 1982 y 28 de noviembre de 1983).

- Este principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca legitimación en todos los casos, pues la tendrá cuando, además de ser denunciante, sea titular de un interés legítimo. En este sentido, la STS de 24 de enero de 2000, sostiene que el denunciante puede tener legitimación activa cuando "la anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado". Es por ello, que en la determinación de cuando existe o no ese beneficio o perjuicio hay que acudir a cada supuesto concreto. El Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de enero de 2001, ha señalado que "...] el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés". (SSTS de 21 de noviembre de 2005, 30 de noviembre de 2005 y más recientemente STS de 22 de mayo de 2007 (rec. 6841/2003 ).

- Se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar (SSTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/2001), 17 de marzo de 2005 (rec. 44/02), 5 de diciembre de 2005 (rec. 131/2002), 26 de diciembre de 2005 , 19 de octubre de 2006 (rec. 199/2003) y 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003), entre otras). Por ello, se ha admitido legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho órgano tiene encomendadas (por todas STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003).

- Sin embargo, se ha negado legitimación para solicitar la imposición de una sanción o agravación de la ya impuesta. La jurisprudencia se asienta en la idea de que la imposición o no de una sanción, y con mayor motivo cuando lo que se pretende es cuestionar la gravedad de la sanción impuesta, no produce, como regla general, efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera (SSTS de 25 de marzo de 2003 y las que en ella se citan de 12 de diciembre de 2012, 19 de diciembre de 2017 y STS nº 1033/2018, de 18 de junio (rec. 178/2017). Partiendo de esta consideración, se afirma que "el interés determinante de la legitimación de un denunciante no comprende, [...] que esa actuación investigadora termine necesariamente con un acto sancionador" (STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 14 de diciembre de 2005 (rec. 101/2004 ) y STS de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/01). Esta jurisprudencia ha llevado a esta Sala a denegar la legitimación en numerosos supuestos de actores que reclamaban alguna sanción ante el Consejo General del Poder Judicial, en materia de disciplina de entidades bancarias ( STS de 24 de enero de 2.007 rec. 1.408/2.004) o en materia de contabilidad (STS de 11 de abril de 2.006 -RC 3.543/2.003 -), entre otras.

Así, la jurisprudencia ha descartado que puedan considerarse como beneficios o ventajas la mera alegación de que "la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés" (STS de 23 de mayo de 2003 y 3 de noviembre de 2005). La STS de 26 de noviembre de 2002 ha afirmado que "el denunciante ni es titular de un derecho subjetivo a obtener una sanción contra los denunciados, ni puede reconocérselo un interés legítimo a que prospere su denuncia, derecho e interés que son los presupuestos que configuran la legitimación, a tenor del artículo 24,1 de la Constitución y del art. 31 de la Ley 30/92 , sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante [...]". Jurisprudencia que ha permanecido constante en las STS de 12 de diciembre de 2012 , de 19 de diciembre de 2017 y de 14 de junio de 2018 (rec. 474/2017 ) entre otras muchas, afirmándose que no se ostenta legitimación para la imposición o no de una sanción por entender que "no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera".

- Ello no impide apreciar la existencia de un interés legítimo en algunos casos. Así, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 11 de abril de 2006 (rec. 2543/2003 ) señalaba que "[...] Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, sentencia de 14 de diciembre de 2005, recurso directo 101/2004 )" y la STS 21 de septiembre de 2015 (rec. 4179/2012 ) lo ha admitido cuando el interés en que se imponga una sanción pudiese tener incidencia directa en su esfera patrimonial. También se ha reconocido cuando le reporte ventajas que no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios causados por la conducta denunciada, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras en defensa de la competencia, como las destinadas a acordar el cese de la conducta infractora que le perjudica…

- Finalmente, se ha negado esa legitimación cuando se invoca un mero interés moral afirmándose que "sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante, [...] Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación (...) Como regla general, no cabe apreciar que existe un interés legítimo del denunciante, en los términos exigidos en el art. 19.1. a) de la LJCA , cuando se aduce un mero interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado para impugnar en vía contencioso-administrativa las resoluciones dictadas en un procedimiento sancionador, pretendiendo la imposición de una sanción o la modificación de la sanción impuesta”."

Volviendo a la sentencia comentada, a continuación pasa a exponer la doctrina constitucional sobre la inconstitucionalidad mediata por infracción de la regulación del procedimiento administrativo común diciendo:

"“La competencia estatal relativa al «procedimiento administrativo común» (art. 149.1.18 CE) habilita la aprobación de «normas establecidas con carácter general y abstracto, para toda suerte de procedimientos» [STC 45/2015, FJ 6 c)]. En particular, los principios y reglas que «definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32), esto es, «la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto»: «iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos» (STC 50/1999, FJ 3). También abarca normas no estrictamente procedimentales, como las que «prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (STC 227/1988, FJ 32). En cualquier caso, no «toda previsión normativa que incide en la forma de elaboración de los actos administrativos, en su validez y en su eficacia o en las garantías de los administrados, debe ser considerada parte del procedimiento administrativo común, pues en tal caso se incluiría en este título competencial la mayor parte del Derecho Administrativo»; de la doctrina constitucional «no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto» (STC 50/1999, FJ 3).

La competencia en materia de procedimiento administrativo común incluye asimismo la aprobación de principios y reglas sobre cualquiera de aquellas cuestiones, pero establecidas con un grado intermedio de abstracción para alguna modalidad de actividad administrativa. Se trata de principios y «reglas de "procedimiento administrativo común singular", entendido como el establecido también en la órbita del artículo 149.1.18 CE y de manera abstracta, pero para una forma específica de potestad o actividad de la administración (STC 45/2015, FJ 6 c, citando la STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 8, en relación con las normas de procedimiento de la Ley 38/2003, de 4 de junio, general de subvenciones)».

De acuerdo con la STC 227/1988, FJ 32, la competencia para establecer el régimen de los «procedimientos administrativos especiales» aplicable a las diversas formas de la actividad administrativa ratione materiæ «es conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la administración». En términos de la reciente STC 33/2018, de 12 de abril, «la regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado… Por ello, en principio, "cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias"» [STC 33/2018, FJ 5 b), con cita de la STC 227/1988, FJ 32]. Lo mismo ocurre cuando las Comunidades Autónomas cuentan solo con atribuciones de desarrollo legislativo y ejecución; serán competentes también, como regla general, para regular los correspondientes procedimientos administrativos especiales en el marco de las normas de procedimiento común (general o singular) que haya establecido el Estado ex art. 149.1.18 CE [STC 45/2015, FJ 6 b)].

No obstante, las bases de una materia «pueden alcanzar algún aspecto de estos procedimientos especiales si imponen criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos» de esa legislación básica, «sin descender a la previsión de trámites de pura gestión; las normas ordinarias de tramitación no pueden considerarse básicas» [STC 54/2017, FJ 7 b), refiriéndose a la legislación básica, en general; y las SSTC 45/2015, FJ 6 c), 53/2017, de 17 de mayo, FFJJ 3 y 5 b), y 143/2017, FJ 23, refiriéndose a las «bases medioambientales», en particular].

Se sitúan extramuros del título «procedimiento administrativo común» (art. 149.1.18 CE) las regulaciones que, aun aplicables a clases enteras de procedimientos, se han adoptado en ejercicio de una competencia estatal más específica. Es el caso, por ejemplo, de los procedimientos de preparación y adjudicación de contratos públicos o de expropiación forzosa; respecto de estos el Estado cuenta con competencias normativas de diverso alcance en materia de contratación administrativa (art. 149.1.18 CE; STC 237/2015, de 19 de noviembre, FJ 7) y expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE; STC 251/2006, de 25 de julio, FJ 5), respectivamente”.

Una vez expuesta esta doctrina, confirma que los arts. 4.2 LPAC y 31.2 de la Ley 15/2022 fueron dictadas por el legislador estatal en el marco de sus competencias.

Sobre el art. 4.2 LPAC nos dice que:

"la regulación de la condición de interesado en el procedimiento forma parte del núcleo del régimen del procedimiento administrativo común cuya regulación corresponde al Estado. Y ello porque ninguna cuestión más decisiva puede haber, en punto a establecer “las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento” (SSTC 227/1988, 50/1999, y 130/2013, por todas), que la relativa a la definición del concepto de interesado, esto es, de sujeto habilitado para ser parte en las relaciones jurídicas de carácter procedimental entabladas con la administración".

Con relación al art. 31.2 de la Ley 15/2022:

"Por su parte, el art. 31.2 de la Ley 15/2022 contiene una norma de procedimiento administrativo especial por razón de la materia que encuentra también cobertura competencial en el art. 149.1.18ª CE, pues en virtud de este título “el Estado puede establecer normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos ratione materiae, si impone criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos de esa legislación estatal, sin desarrollar o regular trámites de pura gestión o normas ordinarias de tramitación” [STC 55/2018, FJ 4.b)]. En este sentido cabe señalar que el art. 31 de la Ley 15/2022, intitulado “actuación administrativa contra la discriminación”, establece, invocando el art. 149.1.18ª CE (disposición final octava, apartado décimo) normas de procedimiento administrativo concebidas por el legislador como “garantías del derecho a la igualdad de trato y no discriminación” (pues tal es la nomenclatura del capítulo I del título II de dicha Ley, en el que se encuadra el citado art. 31). A su vez, la Ley 15/2022 fue aprobada por el legislador estatal invocando, por lo que hace al grueso de su contenido, la competencia del Estado para regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1ª CE), sin que en este proceso se haya suscitado controversia respecto de esta cobertura competencial ni aprecie tampoco este Tribunal razones para dudar de ella a los efectos de efectuar el juicio de inconstitucionalidad mediata que ahora nos incumbe. El art. 31.2 de la Ley 15/2022 ha de considerarse, en definitiva, una norma de procedimiento administrativo especial que es instrumental o conexa al régimen sustantivo de lucha contra la discriminación establecido por la Ley 15/2022".

Una vez confirmado esto, pasa a examinar su sentido y alcance y rechaza la interpretación dada por la Comunidad de Madrid que pretendía que la dicción literal del art. 31.2 de la Ley 15/2022 cuando dice que "podrán tener" esa condición de interesado era potestativa y que dependerá de si en el caso concreto ostentan un derecho subjetivo o interés legítimo, individual o colectivo, que el órgano tendrá que apreciar:

"La interpretación propuesta por la representación procesal de la Comunidad de Madrid no puede ser acogida, pues la misma, además de vaciar de contenido lo previsto en el art. 31.2 de la Ley 15/2022 (que devendría una mera reiteración de lo ya previsto en el art. 4.2 de la Ley 39/2015), resulta claramente contraria a su espíritu y finalidad. La Ley 15/2022 ha pretendido, en garantía del derecho a la igualdad de trato y no discriminación, remover los obstáculos que pudiesen existir para la participación de determinadas asociaciones y organizaciones en los procedimientos administrativos relativos a situaciones de discriminación previstas en la propia Ley. En este sentido debe leerse el preámbulo cuando afirma que “el Título II fija en su Capítulo I las garantías del derecho a la igualdad de trato y no discriminación, definiendo qué medidas de protección comprende (…) así como disposiciones relativas a la tutela judicial y actuación administrativa contra la discriminación, reconociendo en ambos ámbitos respectivamente, una legitimación colectiva a una serie de entidades y organizaciones que tengan entre sus fines la defensa y protección de los derechos humanos”. Resulta evidente, por lo demás, que la condición de interesado atribuida a estos colectivos se hace para cualesquiera procedimientos administrativos (incluidos los sancionadores), pues el art. 31.2 no se refiere a ellos para excluirlos, a diferencia de lo que hace, precisamente, el art. 30.3 de la misma Ley 15/2022 al establecer reglas relativas a la carga de la prueba; encontrándose estos dos preceptos dentro del Capítulo I (“Garantías del derecho a la igualdad de trato y no discriminación”) del Título II (“Defensa y promoción del derecho a la igualdad de trato y no discriminación) de la Ley 15/2022

En definitiva, el art. 31.2 de la Ley 15/2022, en conexión con el art. 4.2 de la Ley 22/2015, reconoce ex lege la condición de interesados de las asociaciones y agrupaciones a los que se refiere para todos los procedimientos administrativos, incluidos los sancionadores, relativos a situaciones de discriminación previstas en la propia Ley".

Sobre la carga de la prueba introducida por esta Ley 15/2022 les dejo este comentario.

Finalmente pasa a examinar si existe una contradicción entre la norma autonómica y las estatales que no pueda ser salvada por la vía de la interpretación conforme:

"Según hemos indicado en el FJ 2, el art. 65.d) de la Ley de la Comunidad de Madrid 3/2016, en la redacción dada por la Ley 18/2023, niega que en los procedimientos administrativos sancionadores relativos a situaciones de discriminación las asociaciones y agrupaciones a los que alude sean titulares ex lege de intereses legítimos colectivos a los efectos de su consideración como interesados. Esta previsión contradice abiertamente lo establecido en el art. 31.2 de la Ley estatal 15/2022, que, como acabamos de señalar, reconoce ex lege la condición de interesados a tales asociaciones y agrupaciones en todos los procedimientos, incluidos los sancionadores, relativos a las situaciones de discriminación previstas en la propia ley.

Se trata de una contradicción real y efectiva que, a diferencia de lo que postulan la Asamblea de Madrid y el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, no puede ser salvada a través de los instrumentos que proporciona la hermenéutica jurídica. En efecto, no elimina la contradicción el hecho de que el art. 68 de la Ley de la Comunidad de Madrid 3/2016, también modificado por la Ley 18/2023, establezca que “la potestad sancionadora que corresponda según la normativa vigente se ejercerá de conformidad con lo que disponen la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico de las administraciones públicas (…)”. El art. 68 coexiste con la regla del art. 65.d) de la Ley 3/2016, sin que sea plausible entender que esta haya pretendido ser desactivada por el legislador autonómico a través de la citada remisión a la legislación estatal. Tampoco desaparece la contradicción detectada por el hecho, alegado por la representación procesal de la Comunidad de Madrid, de que el apartado impugnado no entre en contradicción con los arts. 76 a 82 de la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, preceptos que nada dicen sobre la condición de interesado en los procedimientos administrativos sancionadores. Más aún, ha de señalarse que dicha cuestión sí se regula específicamente en el art. 63.2 de la citada ley estatal, en unos términos además muy similares a los del art. 31.1 de la Ley 15/2022. Por último, tampoco es relevante que, con carácter general, la jurisdicción ordinaria venga entendiendo –en aplicación, debemos puntualizar, del régimen general de legitimación del art. 4 de la Ley 39/2015– que los terceros distintos de las personas inculpadas solo ostentan la condición de interesadas en los procedimientos administrativos sancionadores cuando, en el caso concreto, estos ostenten un interés legítimo en la pretensión ejercitada. Que ello sea así en general en nada obsta a la existencia de una regla especial –la del art. 31.2 de la Ley 15/2022– que, aprobada por el Estado en el ámbito de sus competencias, establece una regla de legitimación más generosa que las comunidades autónomas han de respetar cuando establezcan sus propias normas de procedimiento administrativo ratione materiae.

Por los motivos expuestos, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del apartado impugnado en cuanto se refiere a los procedimientos administrativos sancionadores, y con ello del precepto en su totalidad.".

Por último, para finalizar esta entrada indicar que si estuviésemos ante una competencia propia de la Comunidad Autónoma y en lugar de restringir la legitimación conferida por una ley estatal, la ley autonómica la hubiese ampliado, el resultado podría haber sido el de la STC 97/2018 de 19 de septiembre que consideró constitucional la ampliación de la acción pública en vía administrativa (no la judicial, ya que como veíamos antes es competencia procesal del Estado sin que el derecho sustantivo autonómico sustentase dicha ampliación en la vía jurisdiccional) realizada por el País Vasco en la materia de vivienda de competencia autonómica:

““b) Respecto de la segunda queja, tanto la previsión vasca como la valenciana reconocen también una acción pública de carácter administrativo conforme a la que cualquier ciudadano puede exigir ante las autoridades administrativas la observancia de la correspondiente legislación autonómica de vivienda. El Abogado del Estado no cuestionó en aquel recurso la competencia de la Comunidad Valenciana para reconocer esta acción pública administrativa. Sin embargo, ha rechazado en el presente que la Comunidad Autónoma del País Vasco pueda adoptar semejante previsión sin invadir las atribuciones estatales en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE). Procede pues dar respuesta a una controversia competencial que plantea ahora por vez primera la Abogacía del Estado.

El régimen de iniciación del procedimiento y revisión de sus resultados se inscribe en la materia “procedimiento administrativo”, de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32). La competencia para establecer el régimen de los “procedimientos administrativos especiales” aplicable a las diversas formas de la actividad administrativa ratione materiae “es conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la administración” [por todas, SSTC 227/1988, FJ 32, y 55/2018, FJ 4 b)]. En términos de la STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 5 b), “la regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado… Por ello, en principio, ‘cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias’”.

El controvertido artículo 6.1 de la Ley vasca 3/2015 no establece un régimen aplicable a la generalidad de los procedimientos administrativos. Reconoce la acción pública administrativa dentro de un ámbito específico —vivienda— respecto del que las Comunidades Autónomas tienen competencia de acuerdo con sus Estatutos (en el caso del País Vasco: art. 10.31 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco: EAPV). Promueve así la aplicación de la Ley 3/2015 (y de los instrumentos que la desarrollan) por parte de las Administraciones del País Vasco sin suplantar ni contradecir las reglas sobre iniciación del procedimiento, participación ciudadana, recursos y revisión de actos que ha diseñado el Estado al amparo del artículo 149.1.18 CE (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas). A través de esta acción pública administrativa, el legislador vasco permite que cualquier ciudadano pueda denunciar los incumplimientos de la Ley, así como abrir los procedimientos relacionados con la legislación en materia de vivienda a una más amplia participación ciudadana.

La circunstancia de que ciudadanos no singularmente afectados ni vinculados al objeto del procedimiento puedan hacer valer la normativa sobre vivienda ante las autoridades administrativas del País Vasco tampoco menoscaba la competencia estatal en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE). Que alguien tenga atribuida legitimación para intervenir o recurrir en la vía administrativa no implica necesariamente que tenga legitimación para hacer lo propio ante los tribunales. Quien haya ejercido la acción popular administrativa prevista en el controvertido artículo 6.1 tendrá legitimación para interponer recurso contencioso-administrativo

solo si cumple los requisitos que ha regulado el Estado al amparo del artículo 149.1.6 CE…En consecuencia, procede descartar que el artículo 6.1 de la Ley vasca 3/2015 invada competencias estatales (art. 149.1.18 CE) por atribuir a todos los ciudadanos acción pública “para exigir ante los órganos administrativos” “la observancia de la presente, así como de las normas, disposiciones, planes y programas que se dicten en su desarrollo y ejecución”."

Es de Justicia

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

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