La STS de 15/7/2024 (Cuestión de ilegalidad 1/2024) estima la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional "en relación con el inciso "sin que hasta ese momento haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica", incluido, in fine, en el apartado 1 del artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, el cual se anula".
Veremos en primer lugar de forma breve qué es la cuestión de ilegalidad, después los antecedentes del caso y finalmente las razones dadas por el Tribunal Supremo para anular el inciso final del art. 12.1 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia.
El recurso indirecto y la cuestión de ilegalidad contencioso-administrativa
El recurso indirecto contra las disposiciones administrativas de carácter general (más conocidas como reglamentos), regulado en el art. 26 LJCA del que me ocupé en esta entrada se encuentra íntimamente ligado en muchos casos a la cuestión de ilegalidad regulada en los arts. 27 y 123 a 126 LJCA.
La cuestión de ilegalidad es un mecanismo de colaboración entre órganos jurisdiccionales previsto para aquellos casos en los que el Juez o Tribunal que conoce del recurso indirecto contra un reglamento y directo contra el acto que lo aplica, carece de competencia para declarar la nulidad del reglamento pero ha anulado el acto en base a que considera nulos uno o varios artículos de esa disposición general. En estos casos, cuando la sentencia que haya anulado el acto sea firme, dentro del plazo de cinco días el órgano judicial planteará mediante auto dicha cuestión de ilegalidad al Tribunal que tenga la competencia para, en su caso, poder declararlo nulo. En caso de que el Tribunal que haya conocido del recurso indirecto sí sea competente para declarar la nulidad del reglamento, no deberá plantear ninguna autocuestión de legalidad, sino resolver directamente el asunto.
Así lo explica el ATS de 30/9/2015 (RC 3913/2013):
"Adelantamos ya en nuestro Auto de 6 de julio de 2015...que la cuestión de ilegalidad constituye un mecanismo de colaboración entre órganos jurisdiccionales "específicamente diseñado para los supuestos en que el órgano jurisdiccional competente para el enjuiciamiento de la legalidad de un acto dictado en aplicación de una disposición general carece de competencia para pronunciarse sobre la validez de dicha disposición general".
Establece, en efecto, el artículo 27 de nuestra Ley jurisdiccional:
"1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.
2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.
3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma".
Así, pues, procede el planteamiento de la cuestión en el primero de los supuestos contemplados en el indicado precepto, esto es, cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición.
No ha lugar al planteamiento de la cuestión, en cambio, en los otros dos supuestos contemplados en los siguientes apartados de este mismo precepto. Específicamente referido su apartado 3 al Tribunal Supremo, interesa ahora centrarse en lo prevenido por el apartado 2 a los efectos de solventar la presente controversia, y que dispone para el resto de los órganos jurisdiccionales que cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.
Carece de sentido promover en tales casos cuestión de ilegalidad porque, en tanto que mecanismo de colaboración entre órganos jurisdiccionales, sólo se justifica el recurso a dicho mecanismo cuando difieren los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de la legalidad del reglamento y del acto dictado en su ejecución . Así lo deja perfectamente explicitado nuestra Ley jurisdiccional en su Exposición de Motivos.".
A diferencia de otros mecanismos de colaboración judicial, como sucede con la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC o la cuestión prejudicial ante el TJUE, el planteamiento de la cuestión de legalidad contencioso-administrativa no suspende el curso del proceso. Como hemos visto, el art. 27 LJCA permite plantearla sólo cuando haya sentencia que anule el acto en base a la nulidad del Reglamento y que dicha sentencia sea firme.
La STS de 25/10/2016 (RC 2766/2015) aclara una cuestión interesante; si al conocer de esta cuestión de ilegalidad, el órgano judicial competente para poder declarar la nulidad del reglamento, puede la Sala realizar una valoración probatoria discrepando incluso de la realizada por el órgano judicial remitente. Nos dice que:
"Ningún problema legal se deduce de la naturaleza de la mencionada institución que analizamos para poder llevarse a cabo por parte del Tribunal que la examina una valoración probatoria distinta ---e incluso diferente--- de la realizada en la instancia por el Juzgado que la llevó a cabo desde la perspectiva del acto administrativo impugnado. Más aun en un supuesto como el de autos si, además, tenemos en cuenta que la disposición reglamentaria impugnada es un Plan General, cuyo ámbito de impugnación quedó limitado a la clasificación, de una parte, de una concreta finca, como Suelo Urbano No Consolidado. Por ello, la valoración probatoria en el ámbito de las cuestiones de legalidad, por parte del órgano judicial como competencia para el enjuiciamiento de la norma reglamentaria, resulta perfectamente posible, al tratarse de un mecanismo más parecido al del tradicional recurso de apelación y distinto del esquema del recurso de casación. Lo contrario conduciría a la imposibilidad del total examen y enjuiciamiento de la norma reglamentaria, y a la vinculación probatoria del Tribunal competente para ello por la valoración efectuada por un órgano distinto, solo competente para el enjuiciamiento de un acto de aplicación ---justamente--- de la norma reglamentaria. Esto es, al resolverse la cuestión de ilegalidad ---desde la perspectiva de la norma reglamentaria en la que se encuentra el Tribunal competente--- el órgano llamado a resolver puede proceder a realizar una nueva valoración de la prueba pues ---en realidad--- se trata, el que efectúa, de un enjuiciamiento en primera instancia de una norma, constituyendo una especie de "revisio prioris instantiae", en la que el tribunal superior u órgano ad quem tiene plena competencia para revisar todo lo actuado por el juzgador de instancia, tanto en lo que afecta a los hechos (quaestio facti) como en lo relativo a las cuestiones jurídicas oportunamente deducidas por las partes (quaestio iuris), para comprobar ---no si la resolución recurrida se ajusta o no a las normas procesales y sustantivas que eran aplicables al caso--- sino si lo es la norma reglamentaria en que se fundamentaba el acto impugnado."
Como dice el art. 126 LJCA la sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, a no ser que faltase algún requisito procesal insubsanable, en cuyo caso la declarará inadmisible; se le aplicarán lo dispuesto para el recurso directo contra reglamentos en los arts. 33.3, 66, 70, 71.1.a), 71.2, 72.2 y 73 LJCA. Y, aunque el órgano judicial que resuelva la cuestión de ilegalidad la declare inadmisible o la desestime por considerar el reglamento ajustado a derecho ello según el art. 126.5 LJCA no afectará a la sentencia firme que había dictado el Juez o Tribunal que la planteó.
Los antecedentes
Mediante resolución de 11/12/2019 el director general de los Registros y del Notariado concedió la nacionalidad española por razón de residencia a un ciudadano dominicano. En dicha resolución se avisaba de que:
"En caso de que la Dirección General de los Registros y del Notariado tenga conocimiento acerca del incumplimiento del requisito de buena conducta cívica posteriormente a esta resolución de concesión, podrá impedir la inscripción registral de la nacionalidad conforme a lo establecido en el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia.
La eficacia de esta resolución quedará supeditada a que, en el plazo de ciento ochenta días a partir del día siguiente a la notificación de la resolución al interesado o su representante, se realicen ante el Encargado del Registro Civil las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil relativas al juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda, y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil, sin que hasta ese momento haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica. Transcurrido este plazo desde la notificación, si no se han cumplido estos requisitos, la concesión se entenderá caducada . "
Sobre estos requisitos para la validez y eficacia de la adquisición de la nacionalidad española, el art. 23 del Código Civil nos dice que:
"Son requisitos comunes para la validez de la adquisición de la nacionalidad española por opción, carta de naturaleza o residencia:
a) Que el mayor de catorce años y capaz para prestar una declaración por sí jure o prometa fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las leyes.
b) Que la misma persona declare que renuncia a su anterior nacionalidad. Quedan a salvo de este requisito los naturales de países mencionados en el apartado 1 del artículo 24 y los sefardíes originarios de España.
c) Que la adquisición se inscriba en el Registro Civil español".
El art. 21.4 del Código Civil añade a lo anterior que:
"4. Las concesiones por carta de naturaleza o por residencia caducan a los ciento ochenta días siguientes a su notificación, si en este plazo no comparece el interesado ante funcionario competente para cumplir los requisitos del artículo 23."
Ese mismo plazo de 180 días se establece en el art. 224 del Reglamento del Registro Civil.
En el apartado 1º del art. 12 del Real Decreto 1004/2015 "Eficacia de la resolución" se introduce un nuevo requisito que no venía exigido por el art. 23 del Código Civil; para la validez de la resolución por la que se concede la nacionalidad española es necesario, además, no haber cometido actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica hasta el momento en que se realicen ante el Encargado del Registro Civil las manifestaciones que indica el art. 23 del Código Civil que hemos visto. Nos dice:
"1. La eficacia de la resolución de concesión quedará supeditada a que, en el plazo de ciento ochenta días contados a partir del día siguiente a la notificación de la resolución al interesado o a su representante, se realicen ante el Encargado del Registro Civil las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil, relativas al juramento o promesa de fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las Leyes, la renuncia a la nacionalidad anterior, cuando proceda, y la solicitud de las inscripciones correspondientes en el Registro Civil, sin que hasta ese momento haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica.
A tal efecto, la Dirección General de los Registros y del Notariado deberá remitir al Registro Civil toda evidencia de la que tenga conocimiento acerca del incumplimiento del requisito de buena conducta cívica posterior a la resolución de concesión de la nacionalidad, evidencia que, una vez concedido plazo de alegaciones al interesado y declarada por el órgano decisor competente la ineficacia del acto de concesión fundada en razones de orden público, y en la que constarán expresamente los hechos en los que se basa la denegación, impedirá la inscripción registral de la nacionalidad."
El 7/5/2021 la Audiencia Provincial de Soria condena al solicitante (que aún no había jurado o prometido la nacionalidad por causa imputable a la Administración) por un delito contra la salud pública por hechos ocurridos entre julio y diciembre de 2019 de actividad continuada de venta de drogas en un domicilio.
El 27/7/2021 la DGRN dicta resolución declarando LA INEFICACIA de la resolución de 11/12/2019 por la que se había concedido la nacionalidad en base a dicha sentencia, aplicando el art. 12.1 del RD 1004/2015 que, como hemos visto, exige ex novo como requisito no previsto en el Código Civil, el mantenimiento del requisito de la buena conducta hasta que se realice dicho juramento o promesa de la nacionalidad.
El afectado recurre dicha resolución ante la Audiencia Nacional que el 10/1/2024 dicta sentencia por la que estima dicho recurso y anula la resolución de ineficacia porque el Reglamento citado, en su art. 12.1, introduce ultra vires un requisito no previsto en la ley.
La sentencia declara que estos hechos declarados probados por la Audiencia Provincial de Soria pueden ser causa de que se tramite una declaración de lesividad del art. 107 LPAC:
"Si bien no es objeto del presente recurso valorar una demanda de lesividad, se trataría, por tanto, de hechos manifiestamente asociales, evidenciadores de una manifiesta falta de buena conducta cívica del recurrente (algo tan evidente que no requiere de más consideraciones), hechos, en su comisión, anteriores a la resolución de 11/12/2019 por la que se concedió la nacionalidad española por residencia, con independencia de que el recurrente no fuera detenido por tales hechos hasta el 13/12/2019, hechos relevantes contrarios al requisito legal básico contemplado como requisito para la concesión en el art. 22.4 del CC, hechos ignorados por la Administración de cara a la concesión de la nacionalidad por residencia, y que indudablemente podían haber justificado una declaración de lesividad tendente a la anulación de dicha resolución -acto declarativo de derechos- por cuanto dicha resolución de concesión podría ser lesiva para el interés público e incurrir en causa de anulabilidad conforme el art. 48 de la LPAC 39/2015 al reconocer el derecho a obtener la nacionalidad española por residencia contraviniendo lo establecido en el artículo 22.4 del Código Civil al no reunir el solicitante de nacionalidad uno de los requisitos a los que dicho precepto condiciona su obtención, cual es la buena conducta cívica (la situación sería distinta si los hechos presuntamente delictivos se hubieran cometido con posterioridad a la resolución de concesión que es el supuesto contemplado en la S. TS 10/06/2015 Recurso Núm.: 2130/2013, pero no el supuesto de autos en el que los hechos a los que atiende la condena son anteriores a la resolución de la DGSJPF que concedió la nacionalidad).
Cuando se trate de hechos delictivos cometidos con anterioridad al acuerdo administrativo que concedió la nacionalidad, pero que fueron sentenciados y penados con posterioridad, caso de autos, no hay inconveniente alguno para la anulación por vía de lesividad (SSTS, 06/10/2021 RCA 2113/2020; 30/03/2022, RCA 3117/2021; 11/03/2022, RCA 3804/2021; y 31/05/2022, REC 2623/2021). Por ello, con base en lo expuesto hasta ahora -y, matizando lo dicho en la STS nº. 1.281/2020, de 13 de octubre de 2020 (RC 4708/2019 )- podemos dar respuesta a la indicada cuestión de interés casacional en los siguientes términos: es conforme a Derecho declarar lesivo para el interés público el acuerdo de concesión de la nacionalidad española por residencia cuando se acredite que el solicitante cometió hechos delictivos con anterioridad a dicho acuerdo, que fueron objeto de condena penal con posterioridad al mismo, siempre que, en su caso, se cumplan los demás requisitos legalmente exigidos para la declaración de lesividad en el artículo 107 de la Ley 39/2015 ">>
Si es cierto que, en la situación actualizada, legal en el marco del CC y jurisprudencial, quedan sin el debido tratamiento los casos en que los hechos delictivos son cometidos con posterioridad a la resolución de concesión, pero antes del juramento/promesa (S.TS 10/06/2015 REC 2130/2013)".
Pero lo que no se puede hacer es, como hace la resolución de la DGRN impugnada, declarar directamente la ineficacia de la resolución de concesión de la nacionalidad en base al art. 12.1 del RD 1004/2015 porque se trata de un requisito que el legislador no había previsto y se introduce ex novo y ultra vires por el reglamento lo que no es posible; dice:
"...el art. 12.1 del Real Decreto 1004/2015, norma reglamentaria, incluye un requisito novedoso para la "eficacia" de la resolución previa, centrado en que, "hasta ese momento ", NO "haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica". Con ello se extiende la exigencia del mantenimiento de buena conducta cívica con posterioridad a la concesión de la nacionalidad, llevándola al plazo que media entre tal concesión y el momento de su inscripción, convirtiendo esta exigencia no sólo en requisito para la obtención de la nacionalidad solicitada, conforme establece el Código civil en el art. 22.4, sino en requisito que también despliega sus efectos sobre la eficacia de tal resolución, demorándola, y sobre la inscripción de la misma, pues tal inscripción podrá ser denegada en caso de verificarse que, hasta ese momento, se han producido por parte del interesado-solicitante actuaciones contrarias a la buena conducta cívica, actuaciones contrarias a ese estándar de conducta ciudadana que no viene definido exclusivamente por la existencia o inexistencia de antecedentes penales y que no es equiparable al más general requisito de la integración.
2.6 Se puede perfectamente observar que dicho requisito no está contemplado, ni siquiera de forma implícita, en el art. 23 del CC cuando fija los requisitos para "la validez de la adquisición de la nacionalidad española", requisitos a cumplimentar una vez que existe una resolución, administrativa o judicial, que da derecho a la obtención de la nacionalidad (...)
Dicho requisito -exigir que se mantenga la buena conducta cívica al momento de la inscripción que tiene carácter constitutivo- no se recoge explícitamente como tal ni en el CC ni en ninguna otra norma con rango legal y, siendo loable y entendible su existencia y exigencia teniendo en cuenta la relevancia de la nacionalidad española, lo cierto es que el art.12.1 del Real Decreto 1004/2015, como norma reglamentaria, incurre en exceso reglamentario ultra vires y, hoy por hoy, estos casos solo tienen su debido tratamiento en el marco del recurso de lesividad que además deja fuera aquellos supuestos en los que la mala conducta cívica se evidencia con base a hechos cometidos con posterioridad a la resolución de concesión pero antes de la consolidación mediante la oportuna inscripción, supuestos en los que ninguna infracción del ordenamiento jurídico es imputable a la resolución en el momento de ser dictada. (...)
La propia exposición de motivos del Real Decreto 1004/2015 deja claro cuál es su limitado contenido, con base a la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, en la finalidad buscada de agilización: "el presente real decreto desarrolla, un procedimiento de carácter netamente administrativo, basado en la tramitación electrónica en todas sus fases, que permita acortar sensiblemente los plazos de resolución"
Ya con carácter general, la propia LPAC Ley 39/2015 deja claro en su exposición de motivos que, si bien sólo mediante Ley pueden establecerse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma, no obstante "pudiéndose concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, ni a la concreción que, en normas reglamentarias, se haya producido de los órganos competentes, los plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, las formas de iniciación y terminación, la publicación de los actos o los informes a recabar, que mantendrán sus efectos" y así se plasma en su art. 1 "1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar ."
No estamos ante especialidades del procedimiento, sino ante la introducción por vía reglamentaria de un requisito no previsto en el CC en sus art. 22 y 23 y que en su caso debe introducirse en norma de rango legal mediante la oportuna reforma del CC (algo cuya oportunidad/conveniencia ya quedaba patente en el propio informe del CGPJ al que se remite el Abogado del Estado en sus alegaciones a la tesis planteada por la Sala ex art. 33.2 de la LJCA) (...)
2.8 Conviene tener presente la relevancia de la nacionalidad española en cuanto a atinente al estado civil, a la ciudadanía europea que lleva como derivada, y los derechos políticos que confiere, y, en la actual situación normativa, lo establecido en el art. 12.1 del Real Decreto 1004/2015, aun loable en la finalidad buscada, viene a constituir un exceso reglamentario en cuanto se excede respecto de la voluntad del legislador al determinar en el art 23 del CC cuáles son los concretos requisitos a cumplir para la validez/eficacia de la obtención de la nacionalidad por residencia por aquel cuyo derecho a la adquisición ya viene declarado en una resolución, administrativa o judicial, anterior.
Ello lleva a estimar el recurso anulando la resolución recurrida con la consiguiente reposición del expediente para que, con fijación de una nueva fecha, se proceda la comparecencia del solicitante de cara a dar cumplimiento a los trámites del art. 23 del CC.
Una vez firme la presente, para el caso de que no sea objeto de recurso de casación, se deberá dar cuenta a la ponente a los efectos de sí procediera plantear al TS la oportuna cuestión de ilegalidad de conformidad con los arts. 27 y 123 y ss., de la LRJCA respecto del 12.1 del Real Decreto 1004/2015 en cuanto al párrafo siguiente: "sin que hasta ese momento [inscripción] haya cometido el interesado actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica""
La STS de 15/7/2024
La sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad confirma las tesis de la Audiencia Nacional y declara nulo el inciso último del art. 12.1 del RD 1004/2015 por extralimitación ultra vires del mismo respecto a los requisitos indicados en la ley con las siguientes razones:
"Comenzando a analizar la cuestión planteada, como correctamente argumenta la Sala de la Audiencia Nacional, se constata, en primer lugar, que el requisito de mantener una buena conducta cívica hasta la realización, ante el Encargado del Registro Civil, de las manifestaciones a que se refiere el artículo 23 del Código Civil, no está previsto ni en el Código Civil ni en ninguna otra norma con rango legal.
En efecto, el artículo 22.4 del Código Civil refiere la acreditación de la buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española a su justificación en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil. Este expediente se encontraba regulado en el Reglamento del Registro Civil, conforme a cuyo artículo 222, es en el ámbito de dicho procedimiento administrativo en el que ha de recabarse el informe relativo la conducta del interesado, antes de la finalización del mismo conforme al artículo 223 del mismo texto reglamentario, y es en los ciento ochenta días siguientes a la notificación de la resolución cuando, conforme a los artículos 21.4 del Código Civil y 224 del Reglamento del Registro Civil, el interesado ha de comparecer ante el Encargado del Registro Civil para prestar la promesa o juramento exigidos, y se ha de inscribir como español en el Registro, otorgándose entonces plena eficacia a la resolución de adquisición de la nacionalidad ya dictada. Y sobre esta normativa, aunque con un contenido sustancialmente similar en lo que aquí resulta relevante, resulta de específica y preferente aplicación la contenida en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, tal y como establece expresamente su disposición final segunda.
Cierto es que la reserva de ley no excluye la posible colaboración normativa del Reglamento; sin embargo, en ámbitos del ordenamiento jurídico cubiertos por el principio constitucional de reserva de ley, el Reglamento no puede ir más allá de constituir un complemento que exige, además, una habilitación legal expresa.
En el ámbito particular de la adquisición de la nacionalidad española por residencia, el principio de reserva de ley se manifiesta en la enumeración de las condiciones que ha de cumplir el solicitante, contenidas en los artículos 22 y 23 del Código Civil, y únicamente encontramos en el artículo 22.4 de dicho Código, una remisión al expediente regulado en la legislación del Registro Civil, que ha de entenderse realizada ahora al Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, en lo que se refiere al procedimiento en el que se han de acreditar las condiciones necesarias para la adquisición de la nacionalidad, en el cual habrá de acreditarse buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española. Y esta misma habilitación reglamentaria la encontramos en la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, conforme a cuyo apartado primero: El procedimiento para la concesión de la nacionalidad española por residencia se regirá por lo dispuesto en el Código Civil, por lo previsto en esta disposición y en el reglamento que la desarrolle [...].
Como vemos, y como correctamente expone el auto de planteamiento dictado por la Sala de la Audiencia Nacional, la regulación contenida en el Real Decreto mencionado tiene una vocación puramente procedimental, como no podía ser de otra forma dado el riguroso principio de reserva de ley que rige la materia, y ello se desprende tanto de su contenido como de la propia exposición de motivos, conforme a la cual "el presente real decreto desarrolla, un procedimiento de carácter netamente administrativo, basado en la tramitación electrónica en todas sus fases, que permita acortar sensiblemente los plazos de resolución". Tampoco cabe hablar, en efecto, y como indica la Sala de la Audiencia Nacional, de una deslegalización de la materia operada por la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, mediante la que se habría producido una ampliación de la potestad reglamentaria, habilitándole una materia hasta entonces excluida de su alcance, pues, por una parte, la técnica deslegalizadora no es compatible con el principio de las materias reservadas constitucionalmente a la ley; y, por otra parte, es claro que la habilitación reglamentaria llevada a cabo por las disposiciones finales séptima y octava de dicho texto legal, es, insistimos, puramente de carácter procedimental. Así, en concreto, la disposición final octava de la citada Ley establece que "mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Justicia, se aprobará el reglamento por el que se regule el procedimiento electrónico para la obtención de la nacionalidad española por residencia".
En consecuencia, considera la Sala que es clara la extralimitación normativa en que incurre el texto reglamentario cuya ilegalidad correctamente aprecia la Sala de la Audiencia Nacional al resolver el asunto en la instancia, pues el texto reglamentario extiende el requisito de la buena conducta cívica hasta más allá de la finalización del procedimiento administrativo de la adquisición de la nacionalidad mediante resolución de concesión, en cuyo ámbito, como hemos visto, se agota la habilitación reglamentaria, añadiendo un requisito no previsto en las normas con rango de ley y que, por tanto, únicamente mediante la reforma de estas podría ser introducido.
En efecto, el artículo 21.4 del Código Civil señala que las concesiones por carta de naturaleza o por residencia caducan a los ciento ochenta días siguientes a su notificación, si en ese plazo no comparece el interesado ante el funcionario competente -el Encargado del Registro Civil- para cumplir los requisitos del artículo 23; y el requisito consistente en la ausencia hasta entonces, por parte del interesado, de actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica, que recoge el precepto reglamentario cuestionado, no está contemplado en el citado artículo 23 del Código Civil, por lo que se ha agravado así, por vía reglamentaria y en contra del principio de reserva de ley, las condiciones que permiten la adquisición de la nacionalidad española por residencia, pues no puede olvidarse que la inscripción de la nacionalidad en el Registro Civil tiene un carácter constitutivo, conforme al artículo 23 del Código Civil; y ello, conforme apunta la Sala de la Audiencia, aunque resulte plenamente razonable y loable la exigencia de buena conducta cívica hasta dicho momento, pero tendrá que ser un requisito que se introduzca mediante norma que respete el principio constitucional de reserva de ley en materia de nacionalidad. El artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 ha incurrido, por tanto, en ultra vires, y procede la anulación del mismo y su expulsión del ordenamiento jurídico."
Para finalizar, sólo me resta desearles que tengan un feliz verano.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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