La STS de 28/11/2024 (RC 119/2023) reitera expresamente la doctrina jurisprudencial establecida en la STS nº 202/2022, de 17 de febrero (RC 5631/2019), que señalaba en su Fundamento Jurídico Séptimo lo siguiente:
"Todo ello significa que, para determinar la naturaleza y la fuerza probatoria de los informes y dictámenes elaborados por expertos de la Administración, hay que estar a la legislación procesal civil. Pues bien, tales informes y dictámenes serán subsumibles dentro del medio de prueba oficialmente denominado "dictamen de peritos" en tanto en cuanto reúnan las características que al mismo atribuye el art. 335 de la Ley de Enjuiciamiento Civil: que "sean necesarios conocimientos científicos, artísticos, técnicos o prácticos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto o adquirir certeza sobre ellos" y que las personas llamadas como peritos "posean conocimientos correspondientes". En pocas palabras, se trata de que la acreditación de un hecho requiera de conocimientos especializados."
Veremos primero los antecedentes de hecho del caso; después cómo resuelve la sentencia comentada el caso concreto para reiterar esta doctrina jurisprudencial; y finalizaré con alguna reflexión personal sobre estas cuestiones.
Los antecedentes
El Ayuntamiento de Pereña de la Ribera interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 22/10/2019 de la Directora General de Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de la Junta de Castilla y León, por la que se hizo entrega de las obras de "adecuación y mejora de la infraestructura rural en Pereña de la Ribera (Salamanca)" e "infraestructura rural en la zona de concentración parcelaria de Pereña de la Ribera (Salamanca)" y transmitió su dominio al Ayuntamiento.
El Ayuntamiento solicitaba la anulación de dicha resolución y la condena a la Junta a la reparación de las deficiencias señaladas en el dictamen pericial acompañado con su demanda, elaborado por la Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos, Dª Ángeles, solicitando su ratificación judicial.
La Comunidad Autónoma demandada en su contestación se opuso y solicitó como prueba documental un Informe adjunto de 16/2/2021, elaborado por D. Gregorio, Ingeniero Agrónomo del Servicio Territorial de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de Salamanca y director facultativo de las obras. Al mismo tiempo propuso prueba pericial consistente en "la declaración ante esa digna Sala de D. Gregorio, para que pueda ratificar su informe, aclarando los extremos que las partes consideren necesario y con crítica de dictámenes en relación con el Informe elaborado a instancias de la parte actora por Dª. Ángeles ".
Mediante auto de 25/3/2021 el TSJ de Castilla y León (Valladolid) decide no admitir la pericial propuesta por la Comunidad Autónoma, "por tratarse de un informe aportado con la contestación a la demanda, emitido por funcionario público y que, por lo tanto, no reúne el carácter de prueba pericial".
Para conseguir que la Sala cambiase de criterio y, además, no perder su posibilidad de discutir posteriormente dicha inadmisión, la Junta recurrió en reposición el auto, recurso que fue desestimado por otro de 5/5/2021, en el que la Sala castellano-leonesa añadía que: "no puede nunca entenderse que puede reunir el carácter de perito un funcionario que emitió el informe cuyas obras son objeto de ejecución y que emite otro informe acompañando la contestación a la demanda. El carácter de perito solo puede deducirse de la emisión de dictámenes que cumplen los requisitos establecidos en el artículo 335 y siguientes de la LEC, y este carácter no puede deducirse ni formal -no se aporta dictamen con los requisitos del artículo 335 citado- ni materialmente -dados el carácter y naturaleza de la prueba pericial- del documento confeccionado "ad hoc" con la contestación en la demanda, emitido como medio de defensa de las actuaciones del técnico que formulo el proyecto objeto de ejecución e impugnado en la presente vía jurisdiccional".
Mediante la sentencia n.º 1190/2022, de 2 de noviembre, el TSJCyL estima el recurso contencioso-administrativo anulando la resolución y condenando a la Junta de Castilla y León a la subsanación y reparación de las deficiencias. En la sentencia se hace la siguiente valoración de la prueba:
"Como se ha señalado al exponer las alegaciones de las partes, la parte recurrente funda su pretensión en el informe que acompaña a la demanda como Anejo n.º 2, elaborado por la Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos, doña Ángeles, que se ha ratificado en juicio y en el que detalla las deficiencias observadas.
La parte demandada se apoya en el informe redactado por Don Gregorio, Ingeniero Agrónomo del Servicio Territorial de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de Salamanca de la Consejería de Agricultura y Ganadería, autor del proyecto técnico y director facultativo de la obra, aportado con la contestación a la demanda. El auto dictado por esta Sala el 25 de marzo de 2021 acuerda no admitir este informe como prueba pericial, por entender que se trata de la ratificación de un informe aportado con la contestación a la demanda, emitido por funcionario público y que, por lo tanto, no reúne el carácter de prueba pericial por no reunir los requisitos exigidos en el artículo 335 y siguientes de la LEC , hay que tener en cuenta que el informe que se acompaña a la contestación ha sido emitido como medio de defensa de las actuaciones del técnico que formulo el proyecto objeto de ejecución e impugnado en la presente vía jurisdiccional. No ha declarado tampoco como testigo.
En la vista se ha practicado solo la Pericial de la parte actora. Es importante poner de manifiesto el exhaustivo, minucioso y riguroso informe que emite la perito, en el que analiza con detalle y de una forma muy clarificadora todos los defectos que se han apreciado, su localización y un reportaje fotográfico. La perito ha estudiado y examinado los proyectos, y toda la documentación obrante en el expediente incluyendo las autorizaciones, así como los planos finales de obra.
Este informe ha sido ratificado por la perito, que ha contestado a las aclaraciones y preguntas que le han formulado las partes, estando sus respuestas también presididas por el rigor y por una clarificadora explicación de cada una de las cuestiones por las que ha sido interrogada.".
Contra dicha sentencia, la Junta de Castilla y León preparó recurso de casación que fue admitido mediante ATS 29/3/2023 en el que, valorándose la posible infracción de los arts. 24.2 de la Constitución y 335.1 y 336 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, se declaró que la cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en:
«[...] reafirmar, complementar, matizar o, en su caso, rectificar o corregir la doctrina jurisprudencial establecida en relación con la naturaleza y valor probatorio de los informes que, previamente elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración, figuran incorporados al procedimiento judicial.»
La STS de 17/2/2022 ratificada por la sentencia comentada
En la STS nº 202/2022, de 17 de febrero (RC 5631/2019) se había aclarado que los informes y dictámenes de los empleados de la Administración no gozan como regla de mayor valor probatorio que los emitidos a instancia de parte; serán todos valorados y ponderados por el Juzgador conforme a las reglas de la sana crítica. Y también, conforme a la doctrina jurisprudencial que ahora se reitera, se indicaba que deberían de ser admitidos aclarando que los informes que no fueran ratificados deberían de ser considerados solamente prueba documental. Decía así:
"Más compleja es la otra cuestión de interés casacional objetivo, relativa a la "naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración obrantes en el expediente administrativo más los aportados en sede judicial como pericial, todos elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración".
A este respecto hay que comenzar recordando que en el Derecho Administrativo no hay normas específicas sobre los medios de prueba, ni sobre su valoración. Así, en el art. 77 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se dice que "los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil". Y con respecto a la prueba en el proceso, el art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contiene reglas sobre el momento y el modo de pedir el recibimiento a prueba, e incluso sobre algunos aspectos de su práctica; pero sobre los medios de prueba y su valoración se limita a remitirse a la Ley de Enjuiciamiento Civil. El apartado cuarto del citado art. 60, en efecto, dispone que "la prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil". Más adelante, por lo que específicamente hace a la prueba pericial, el apartado sexto añade que las partes pueden "solicitar aclaraciones al dictamen emitido".
Todo ello significa que, para determinar la naturaleza y la fuerza probatoria de los informes y dictámenes elaborados por expertos de la Administración, hay que estar a la legislación procesal civil. Pues bien, tales informes y dictámenes serán subsumibles dentro del medio de prueba oficialmente denominado "dictamen de peritos" en tanto en cuanto reúnan las características que al mismo atribuye el art. 335 de la Ley de Enjuiciamiento Civil: que "sean necesarios conocimientos científicos, artísticos, técnicos o prácticos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto o adquirir certeza sobre ellos" y que las personas llamadas como peritos "posean los conocimientos correspondientes". En pocas palabras, se trata de que la acreditación de un hecho requiera de conocimientos especializados.
Ninguna duda cabe de que ciertos funcionarios y técnicos al servicio de la Administración, por su formación y selección, pueden tener conocimientos especializados relevantes para probar hechos que sólo por medio de una pericia pueden ser acreditados. Más aún, una parte relevante de los empleados públicos desempeñan precisamente funciones de naturaleza técnica o científica. Ello es, por supuesto, predicable de quienes están al servicio de la Administración como expertos en materias artísticas; expertos que pueden, en principio, actuar como peritos cuando se trate de determinar la mayor o menor calidad de una obra de arte.
Tampoco es dudoso que, en el ámbito del Derecho Administrativo, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, los dictámenes periciales deben valorarse tal como ordena el art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, es decir, "según las reglas de la sana crítica". Ello no implica que el dictamen pericial sea una prueba tasada o legal, cuya fuerza está predeterminada por la ley y no puede ser destruida por otros medios. En la tradición jurídica española, es generalmente admitido que esa idea de reglas de la sana crítica -ya presente en el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, e incluso en el hoy derogado art. 1243 del Código Civil no trae consigo un sistema de valoración de la prueba diferenciado. Antes, al contrario, la valoración según las reglas de la sana crítica no deja de ser una manifestación de libre valoración de la prueba o valoración en conciencia. Ante una prueba pericial puede el juzgador formar su convicción sobre los hechos con libertad, dando a aquélla el peso que -habida cuenta de las circunstancias y del resto del material probatorio- considere adecuado. Pero debe hacerlo exponiendo las razones que le conducen, siguiendo el modo de razonar de una persona sensata, a aceptar o rechazar lo afirmado por el perito. La valoración de la prueba pericial según las reglas de la sana crítica es, así, una valoración libre debidamente motivada; algo que, como es obvio, exige realizar un análisis racional de todos los elementos del dictamen pericial, sopesando sus pros y sus contras. Seguramente, más allá del respeto a la tradición, no era imprescindible que el legislador hiciera esa mención a las reglas de la sana crítica, ya que la exigencia de motivación de las sentencias, impuesta con alcance general por el art. 120.3 de la Constitución, alcanza al establecimiento de los hechos por el juzgador.
Una vez sentado que los expertos al servicio de la Administración pueden actuar como peritos y que sus dictámenes -al igual que cualquier otro dictamen pericial- han de ser valorados de manera libre y motivada, es preciso hacer tres consideraciones adicionales a fin de dar cumplida respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo.
En primer lugar, tal como señala el recurrente, no es lo mismo que un informe o dictamen emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene sentido decir que el informe o dictamen goza de imparcialidad y, por ello, merece un plus de credibilidad: quien es parte no es imparcial. Además, cuando esto ocurre, el dato es relevante, pues exige no eludir la proveniencia puramente administrativa del informe o dictamen, examinando hasta qué punto ello ha podido influir en las conclusiones periciales.
En segundo lugar, en conexión con lo que se acaba de decir, no todos los expertos al servicio de la Administración se encuentran en una misma situación de dependencia con respecto al órgano administrativo llamado a decidir. Por mucha que sea la capacitación técnica o científica de la concreta persona, no es lo mismo un funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa que alguien que -aun habiendo sido designado para el cargo por una autoridad administrativa- trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la Administración activa. A este respecto hay que recordar que, entre las causas de tacha de peritos no designados judicialmente, el art. 343 de la Ley de Enjuiciamiento Civil incluye "estar o haber estado en situación de dependencia o de comunidad o contraposición de intereses con alguna de las partes o con sus abogados o procuradores". Y el art. 344 del propio cuerpo legal dispone que la tacha debe ser tenida en cuenta al valorar la prueba pericial. Pues bien, mientras que el funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa está manifiestamente en situación de dependencia, el lazo es menos acusado en el otro supuesto. Precisar y ponderar, en cada caso concreto, el mayor o menor grado de dependencia del experto con respecto al órgano administrativo llamado a decidir es algo que, sin duda, debe hacer el juzgador.
En tercer y último lugar, seguramente hay supuestos en que los informes de origen funcionarial, aun habiendo sido elaborados por auténticos técnicos, no pueden ser considerados como prueba pericial. Ello ocurre destacadamente cuando las partes no tienen ocasión de pedir explicaciones o aclaraciones (arts. 346 y 347 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Dichos informes no tendrán más valor que el que tengan como documentos administrativos, y como tales habrán de ser valorados.".
Respecto a la cuestión procesal de la admisión de dichos informes y dictámenes de la Administración, había habido alguna oscilación posterior por parte de la Sala Tercera, si bien sin fijación de doctrina jurisprudencial específica.
En el ATS de 15/02/2023 (RC 158/2022) había inadmitido el informe por concurrir tacha de parcialidad del art. 343.3 LEC:
“…se trata de un informe emitido por un funcionario de la Administración del Estado (Ministerio de transportes, Movilidad y Agenda Urbana) que ha sido demandada en este recurso y por lo tanto forma parte de la estructura administrativa y dependencia jerárquica de dicha Administración concurriendo la tacha de imparcialidad prevista en el art. 343.3 de la LEC”.
Sin embargo, en el posterior ATS de 31/5/2023 (RC 774/2022) rectificó dicha posición, ajustándose a la doctrina vista por la STS de 17/2/2022 que ratifica la sentencia comentada:
“…es un informe suscrito por D. Lucio , Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos del Estado, que ostenta el cargo de Subdirector General de Explotación de la Dirección General de Carreteras. Pero sin perjuicio de lo acordado en el auto de 15 de febrero de 2023 (recurso 158/2022), en el que estimamos el recurso de reposición en un supuesto similar, rechazamos como prueba pericial el informe aportado por el abogado del Estado y lo admitimos en cambio como prueba documental, en el auto de 8 de marzo de 2023 que ahora seguimos, la Sala reconsideró sus argumentos y decidió la admisión del informe aportado por el abogado del Estado como prueba pericial.
El cambio de criterio de la Sala, como explica el reiterado auto de 8 de marzo de 2023, se debe a que aunque concurra el hecho de que el autor del informe esté vinculado con la Administración demandada, de cuya estructura forma parte, sin embargo, esta circunstancia podría dar lugar a la tacha del perito conforme a lo previsto en el artículo 343 de la LEC, tacha que por cierto no se ha producido, pero no es razón bastante para rechazar la prueba pericial, sino que, acordada la admisión de la prueba, habrá de ser objeto de valoración, con la del resto del material probatorio, en el momento de dictar sentencia.”.
Volviendo a la sentencia comentada, además de reiterar la doctrina jurisprudencial sentada por la STS de 17/2/2022 que hemos visto, añade las siguientes puntualizaciones muy interesantes sobre la cuestión procesal que comparto plenamente:
"II. De lo expuesto se deduce que la Sala de instancia acordó no admitir como prueba pericial la referida al informe redactado por el técnico de la Comunidad Autónoma demandada, Sr. Gregorio, por entender que se trataba de la ratificación de un informe aportado con la contestación a la demanda, emitido por funcionario público y que, por lo tanto, no reunía el carácter de prueba pericial.
Este razonamiento de la Sala de instancia no se ajusta a la doctrina que esta Sala ha establecido en la STS n.º 202/2022, antes mencionada.
Conforme a esta doctrina, no existe obstáculo legal para que el funcionario de la Administración demandada, autor del informe técnico en que basó aquélla la decisión controvertida, pueda ser citado como perito en sede judicial si posee -como es el caso- los conocimientos especializados necesarios para la acreditación de los hechos o circunstancias relevantes en el asunto, y ello con independencia del resultado de la valoración que de tal prueba pueda hacer luego el tribunal.
Y es que no se trata de que con la admisión de esa pericial se convierta el referido funcionario en perito de su propio informe, sino de que éste pueda, en sede judicial, ser sometido a ratificación y a contradicción por las partes y por el propio tribunal, en las mismas condiciones que el dictamen emitido por la perito de la parte contraria.
De esta manera se garantiza la igualdad de armas entre las partes, sin que la Comunidad Autónoma demandada se beneficie de una presunción de mayor acierto o de mayor valor del informe por el solo hecho de haber sido emitido por un funcionario técnico de la propia Administración (que, además, intervino de manera relevante en las obras controvertidas), pero sin que tampoco sea dicha parte perjudicada al privársele de la posibilidad de que el indicado funcionario pueda responder a las críticas de la contraparte y, en definitiva, justificar que los razonamientos y conclusiones de su informe son acertados.
Además, es preciso señalar que desde la perspectiva de la igualdad de armas no se comprende que la Sala de instancia admitiera el informe de la perito propuesta por el Ayuntamiento como prueba documental y también pericial y, sin embargo, negara -indebidamente, como hemos visto- la misma posibilidad a la Comunidad Autónoma demandada, a la que solo se le admitió la prueba documental referida al informe del Sr. Gregorio , pero no la pericial relativa a éste, causando a esta parte una verdadera indefensión en sentido material.
En conclusión, a juicio de esta Sala es claro que el presente recurso debe ser acogido"
Sobre la igualdad de armas procesal entre la Administración y el ciudadano, les dejo aquí el debate que mantuvimos el pasado mes de mayo en Santander en el XXI Curso sobre la jurisdicción contencioso-administrativa la letrada del Gobierno de Cantabria doña Ana García-Barredo Pérez y un servidor, en el que tratamos también esta cuestión procesal.
Señalar que la admisión de la declaración de los técnicos de la Administración que han emitido informes e intervenido en el expediente administrativo con anterioridad al proceso parece encajar mucho mejor con la figura del testigo-perito del art. 370.4 LEC que indicaba la Junta de Castilla y León en su proposición de prueba que con la del perito del art. 335 LEC; el perito, a diferencia del testigo-perito que sí ha tenido intervención anterior y directa en los hechos sobre los que declara, es una persona con los mismos conocimientos científicos, artísticos, técnicos o prácticos, pero que realiza una valoración pericial de esos hechos a posteriori sin haber intervenido en los mismos.
En el ATS Sala 1ª de 26/4/2023 (Rec. 3411/2020), con cita a la STS nº. 588/2014, de 22 de octubre (Rec. 292/2013) que transcribe, nos explica esta diferencia:
"El testigo-perito es un testigo porque ha de tener una relación directa, histórica y extraprocesal con los hechos. La relación del perito con los hechos, a diferencia de lo que sucede con el testigo, deriva de un encargo de la parte o del tribunal en relación al proceso que quiere iniciarse o que está ya iniciado. El testigo-perito, al igual que el testigo ordinario, no es sustituible, pues es la persona que ha percibido el hecho, sólo que además, en el caso del testigo-perito, puede valorarlo desde un punto de vista científico, técnico, artístico o práctico porque posee conocimientos de esta naturaleza, mientras que el perito puede ser sustituido por otro, pues carece de esa relación previa con los hechos objeto del litigio.
En consecuencia, no puede admitirse la declaración en el juicio, en calidad de testigo-perito, de un experto que no tiene relación previa con los hechos, pues no se trata de "personas que tengan noticia de hechos controvertidos relativos a lo que sea objeto del juicio", como exige el art. 360 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sino de una persona que posee "conocimientos científicos, artísticos, técnicos o prácticos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto o adquirir certeza sobre ellos" (art. 335 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) a la que se ha encargado una valoración técnica, científica, artística o práctica de los hechos aplicando tales conocimientos".
El blog Es de Justicia semifinalista por partida doble de los Premios blogs de oro 2024
Por último, indicar que he tenido la suerte y el honor de que este blog haya sido nominado por partida doble entre los semifinalistas de los Premios Blogs de Oro Jurídicos 2024:
Por un lado, en la categoría A) BLOGS JURÍDICOS DE ORO, está nominado el Blog Es de Justicia.
Por otro lado, está nominado en la categoría B) ARTÍCULOS DE EXCELENCIA la entrada "¿Pueden los Juzgados y Tribunales de lo contencioso-administrativo seguir limitando las costas cuando resuelvan en primera o única instancia?".
Si les gusta y lo desean pueden votar siguiendo las instrucciones que se recogen aquí.
¡Muchas gracias!
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
Si le ha gustado esta entrada, puede compartirla a través de las redes sociales para que pueda llegar a otras personas. ¡Muchas gracias!