La STS de 21/01/2025 (RC 3163/2022), a la que he llegado gracias a José Manuel Bejarano, ha reiterado sin fijar doctrina jurisprudencial que para que el acuerdo de ampliación del plazo máximo de duración de un procedimiento administrativo surta efectos no sólo debe de acordarse antes de que finalice dicho plazo máximo, sino también notificarse para que no se produzca la temida caducidad de la que hablaba en esta anterior entrada.
Sobre las dos posibilidades previstas en la LPAC para la ampliación del plazo máximo de duración de un procedimiento administrativo (La de los arts. 21.5 y 23 LPAC por un lado y la del art. 32 LPAC por otro) y su posible incidencia sobre la caducidad del mismo me remito a "La ampliación de los plazos en la nueva Ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo" y a "Más sobre la ampliación de los plazos del procedimiento administrativo".
Antes de continuar con esta interesante cuestión teórico-práctica, haré un paréntesis puesto que la sentencia comentada tenía como objetivo la fijación de la doctrina jurisprudencial sobre otra cuestión totalmente distinta, la que había marcado el ATS de 11/05/2023: "determinar si era posible obtener como prueba de cargo los datos de los obligados tributarios cedidos por la Administración tributaria para la tramitación de un procedimiento sancionador y su eventual integración en el ilícito del tipo infractor".
Esto se había planteado porque el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria había usado para sancionar al afectado unos datos tributarios que había obtenido sin su consentimiento personándose en un procedimiento penal. La sentencia contesta que:
"Los recurrentes en casación son los sucesores mortis causa de don Bernabe y su recurso debe ser estimado en cuanto al fondo en aplicación de los criterios que venimos sentando sobre la utilización en procedimientos administrativos y sin consentimiento del afectado de los datos tributarios obrantes en un proceso penal.
Ciertamente, hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre la controversia que se nos somete ahora en numerosos recursos de casación. No son sólo los mencionados por el auto de admisión. Además, están estos otros: n.º 7047/2019 (sentencia n.º 688/2021); n.º 1395/2019 (sentencia n.º 1583/2021); n.º 2179/2020 (sentencia n. 35/2022); n.º 6580/2020 (sentencia n.º 271/2022); n.º 1553/2020 (sentencia n.º 361/2022); n.º 5700/2020 ( sentencia n.º 858/2022); n.º 3782/2020 (sentencia n.º 913/2022); n.º 6577/2020 (sentencia n.º 930/2022); n.º 6798/2020 (sentencia n.º 1002/2022); n.º 5704/2020 (sentencia n.º 1045/2022); n.º 6776/2020 (sentencia n.º 1229/2022); n.º 1509/2021 (sentencia n.º 1243/2022), n.º 1429/2021 (sentencia n.º 1246/2022); n.º 6614/2020 (sentencia n.º 1268/2022); n.º 7984/2021 (sentencia n.º 1271/2022); n.º 5543/2021 (sentencia n.º 112/2023); n.º 1845/2021 (sentencia n.º 257/2023); n.º 3070/2022 (sentencia n.º 286/2023); n.º 1370/2022 (sentencia n.º 327/2023); n.º 6032/2021 (sentencia n.º 368/2023); n.º 3040/2021 (sentencia n.º 1747/2023).
En todas estas sentencias, y en las indicadas en el auto de admisión, hemos mantenido que el Ayuntamiento actuó en contra del ordenamiento jurídico, pues el artículo 95 de la Ley General Tributaria no le autoriza a servirse de los datos tributarios para fines que no son de carácter tributario, sino de aplicación de la regulación del taxi, sin consentimiento del interesado a su cesión y a partir de una solicitud equívoca por parte del Ayuntamiento, pues no expresó a la Agencia Estatal de Administración Tributaria que los pretendía para actuar contra los titulares de licencias de taxi que las hubieran cedido a floteros. Ser parte el Ayuntamiento en un proceso penal, del que, por lo demás, no hay constancia alguna, no le legitima para emplear datos tributarios para resolver sobre licencias de taxi
Así, pues, exigencias de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de seguridad jurídica nos obligan a pronunciarnos en este extremo del mismo modo en que hemos venido haciéndolo, ya que no advertimos razones para proceder de otra manera.".
Y en función de ello reitera la doctrina jurisprudencial sentada por las sentencias citadas que indica:
"que no cabe emplear los datos tributarios cedidos por la Agencia Estatal de Administración Tributaria al amparo del artículo 95.1 de la Ley General Tributaria para el ejercicio de las competencias municipales sobre las licencias de taxi. Y, más en particular, como ya dijimos en la sentencia n.º 344/2021, de 11 de marzo (casación n.º 8040/2019): «(...) a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA se concluye que si una Administración, para el ejercicio de las funciones que le son propias, solicita de la AEAT la cesión de datos tributarios, tal cesión será con fines tributarios; ahora bien, si es para el ejercicio de otras potestades ajenas a las tributarias y no hay una norma legal que lo prevea, deberá contar con la previa autorización del interesado. Por tanto el acto dictado con base en unos datos tributarios cedidos será conforme a Derecho si la cesión respeta las reglas del artículo 95.1 de la LGT»".
Una vez visto esto, continuemos con la ampliación del plazo máximo y la caducidad.
Los antecedentes
El 16/4/2015 se incoa a un taxista expediente sancionador por supuesta infracción del artículo 104.4 de la Ley de Ordenación de Transportes por Carretera de Canarias.
Según el art. 113.1 de la ley 13/2007 de 17 de mayo de ordenación del transporte por carretera de Canarias el plazo máximo para resolver y notificar las resoluciones será de un año a contar desde la fecha del acuerdo de incoación del procedimiento.
El 15/4/2016 se dicta resolución por la que se amplía por un mes el plazo máximo para la tramitación del expediente de conformidad a lo establecido en el artículo 42.6 de la ley 30/1992, hoy 32.6 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo (LPAC).
Ese acuerdo de ampliación del plazo máximo se le notifica el 18/4/2016.
El 27/4/2016 se dicta resolución por la que se le impone una sanción de multa de 4001 euros, la pérdida de validez de todas las autorizaciones de las que fuese titular y la revocación de la licencia municipal de taxi, resolución que se le notifica el 28/4/2016.
El taxista recurre dicha sanción, pérdida de las autorizaciones y revocación de la licencia de taxi ante el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº1 de Las Palmas que mediante sentencia de 11/1/2019 estimó el recurso al entender que concurría caducidad del procedimiento al haberse excedido del plazo máximo de duración de un año. Entiende que la ampliación no pudo surtir efectos porque, aunque se dictó dentro de dicho plazo máximo, sin embargo no se le notificó dentro del mismo.
El Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria recurrió en apelación dicha sentencia. Mediante STSJ de Las Islas Canarias, Las Palmas de 26/1/2021 (Recurso nº 73/2019) se estimó el recurso, entendiendo sobre esta cuestión de la ampliación que:
"...debe tenerse en cuenta que La LPAC dispone que "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa" (artículo 39.1).Se establece, pues, la regla general de que producen efectos desde la fecha en que se dicten, es decir, "inmediatamente" criterio aplicable en este supuesto teniendo en cuenta además que contra la citada resolución no cabe recurso alguno.
De esta manera, por tanto, debe entenderse que el acuerdo de ampliación del plazo para resolver fue adoptado dentro de plazo, y, produjo el efecto de ampliar el plazo en un mes para la resolución del expediente, motivo por el que debe entenderse que la resolución que puso fin al expediente administrativo se produjo dentro de plazo debiendo desestimarse la consideración relativa a que el expediente administrativo estaba caducado al tiempo en que el Ayuntamiento notificó al interesado la ampliación del plazo. Es por ello, que en atención a lo expuesto procede revocar la sentencia impugnada y entrar a conocer el resto de las cuestiones de fondo planteadas en la demanda"
La STS de 21/1/2025
Aunque el apartado 3° del art. 32 LPAC no dice nada sobre la notificación de la resolución que acuerde la ampliación del plazo máximo para resolver y notificar y sólo habla de su dictado ("3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recurso, sin perjuicio del procedente contra la resolución que ponga fin al procedimiento") la parte final del apartado 1° del mismo art. 32 LPAC sí que lo exige expresamente ("El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.").
Como hemos visto antes, la Sala canaria consideró que el acuerdo de ampliación surtió efectos a partir del momento en que se dictó y no cuando se notificó; y, por lo tanto, según la misma Sala, no habría caducidad porque se habría ampliado antes de que finalizase el plazo máximo de duración del procedimiento. Para ello, recordemos, se basaba en el apartado 1° del art. 39 LPAC ("1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa").
Sin embargo, lo que dicha Sala omite es que, a continuación, el apartado 2º del mismo art. 39 LPAC dice que "2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior".
En este caso, si el art. 32.1 in fine LPAC exije expresamente como hemos visto la notificación del acuerdo de ampliación parece que deja claro que quería que su eficacia quedase demorada a su notificación, siendo ésta la fecha a partir de la que esa ampliación debe comenzar a surtir efectos.
A mayores, la LPAC recoge una obligación general de que las Administraciones Públicas respeten los plazos máximos de duración de los procedimientos administrativos, estableciendo unas consecuencias para el caso de incumplimiento de dicha obligación (silencio positivo o negativo o caducidad según el caso). Permite que los plazos máximos puedan ser ampliados o suspendidos como excepción a dicha regla general, pero sólo si se cumplen los requisitos exigidos por la LPAC.
Sobre la ampliación de los arts. 21.5 y 23 LPAC, la STS de 15/2/2013 (RC 3378/2008) decía que "la posibilidad de ampliar el plazo de tramitación (...) es una facultad de carácter excepcional, y como tal ha de aplicarse de forma restrictiva". Mientras que, en relación a la ampliación del art. 32 LPAC (49 Ley 30/1992) la STS de 25/5/2021 (RC 7295/2018) recalca la obligación de motivarla, para comprobar que la Administración ha cumplido y respetado con las exigencias que marca la ley: "Recuérdese que la citada norma señala como presupuesto de la ampliación que "las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero". De modo que son las circunstancias del caso las que han de inspirar o determinar la ampliación del plazo y de ellas, naturalmente, ha de dejarse constancia en el acto administrativo que acuerda tal ampliación.". Y dentro de esas formalidades que se imponen a la Administración por el legislador se encuentra esa obligación de notificar el acuerdo de ampliación del citado art. 32.1 in fine LPAC.
En la entrada citada al principio citaba una de las sentencias que ya habían dicho que para que surtiese efectos la ampliación, no sólo debía de acordarse sino también notificarse dentro de dicho plazo máximo:
"- La ampliación del plazo ha de acordarse y notificarse dicho acuerdo antes de que haya finalizado el plazo de duración del procedimiento. Así, la STS de 15 abril 2015 (Recurso de Casación 2258/2013) recuerda que: “El carácter excepcional que tiene la ampliación del plazo previsto en ese artículo 42.6 comporta, no solo que se dicte por el órgano competente y que se justifiquen adecuadamente las circunstancias que lo permiten, sino también, como expresamente dispone ese precepto, que se notifique –“deberá ser notificado"- el acuerdo que resuelve sobre la ampliación del plazo, que, obviamente, ha de efectuarse antes de que transcurra el plazo para dictar la resolución del procedimiento.”."
En la sentencia comentada el Tribunal Supremo reitera esta doctrina aclarando que la eficacia del acuerdo de ampliación no comienza hasta que se notifica, por lo que, en el caso resuelto, al no haberse hecho dentro del plazo máximo de un año, la resolución era nula por haberse dictado dentro de un procedimiento caducado. En función de todo ello estima el recurso, confirmando la sentencia del Juzgado de lo contencioso nº 1 de Las Palmas, razonándolo del modo siguiente:
"La sentencia del Juzgado concluyó que, en efecto, hubo caducidad porque la resolución que amplió en un mes el plazo de resolución de un año, aun dictada antes de que hubiera transcurrido este último, se notificó dos días después. Por su parte, la sentencia de apelación sostuvo que la ampliación se hizo correctamente porque la fecha en la que produce efectos no es la de su notificación sino la de la resolución que la dispuso, cuya eficacia, dijo, es inmediata.
Tanto la Ley 30/1992 como la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico Común de las Administraciones Públicas, disponen que los actos de ampliación de plazos deben ser notificados a los interesados (artículos 49.1 y 23.2, respectivamente). Y la notificación de la resolución administrativa puede ser condición, no de validez, sino de eficacia. Así, pues, siendo preceptiva la notificación de la ampliación al Sr. Bernabe, no cabe considerarla eficaz, de acuerdo con el artículo 57.2 de la Ley 30/1992 (artículo 39.2 de la Ley 39/2015) antes de su notificación y como ésta se produjo después de que expirara el año dentro del cual se debía haber resuelto el procedimiento, la conclusión ha de ser que el procedimiento había caducado.
Sobre la necesidad de la notificación para que la ampliación del plazo surta sus efectos y en el sentido que acabamos de señalar, se ha pronunciado la Sala en la sentencia n.º 465/2019, de 5 de abril (casación n.º 2019/2016) que dice al respecto:
«(...) el artículo 49.1 de la Ley 30/1992 determina, como hemos visto, que el acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados. Y también por ello debe entenderse que, de acuerdo con el régimen del artículo 57.2 que antes hemos reseñado, la eficacia del acuerdo de ampliación está supeditada a su notificación».
Tenía, pues, razón la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de los de Las Palmas, y debemos acoger también este motivo esgrimido en el escrito de interposición"
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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