1. Introducción.
La reciente STS de 8/06/2020 (RC 5674/2018) que ha llegado a mi conocimiento gracias al compañero Gorka Beristain cuyo despacho es el artífice de la misma resuelve una cuestión muy interesante desde el punto de vista del derecho administrativo y urbanístico: Si a los proyectos de reparcelación les es aplicable el efecto de caducidad previsto en el art. 25.1.b) de la Ley 39/15 de procedimiento administrativo para el transcurso del plazo máximo que tiene la Administración para resolver y notificar para aquellos procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para los interesados.
2. Los distintos efectos del transcurso del plazo máximo para resolver y notificar
Entre los mecanismos que ha ido introduciendo el legislador procedimental administrativo para evitar el "Vuelva Usted mañana" de Mariano José de Larra se encuentra 1) El establecimiento de un plazo máximo para que la Administración resuelva y notifique dentro de un procedimiento administrativo y 2) Unas consecuencias jurídicas para el caso de que no lo haga.
Estas consecuencias vienen reguladas en los arts. 24 y 25 de la Ley 39/15 y son:
a) Para los procedimientos iniciados a instancia de parte:
El silencio administrativo, que podrá ser positivo o negativo según lo indicado en el art. 24, más los añadidos jurisprudenciales a los que se refería el maestro Sevach en esta entrada y más extensamente en su nueva e imprescindible obra que encarecidamente os recomiendo "Derecho administrativo mínimo".
b) Para los procedimientos incoados de oficio:
Aquí la ley distingue entre las consecuencias que el procedimiento puede tener para el interesado, previendo distintos efectos:
Para los procedimientos sancionadores o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen (Por ejemplo, un expediente de reposición de la legalidad urbanística), se producirá la temida caducidad que la jurisprudencia ha considerado encuadrable dentro de los vicios de nulidad de pleno derecho como comentábamos aquí.
Para los procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido (por ejemplo quien haya presentado su solicitud para optar a una subvención para el arreglo de la fachada de su edificio) podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
3. La cuestión que presentaba interés casacional
El ATS de 10/12/2018 que admitió a trámite el recurso de casación señalaba que:
"la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar la aplicabilidad o no del instituto de la caducidad, regulado en el artículo 44. 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común - actualmente, artículo 25. 1. b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas- a los proyectos de reparcelación".Como precisa esta STS de 8/06/2020 más adelante:
"La controversia en torno al artículo se contrae a la existencia o no en el decreto de la Alcaldía de Mungia de 23 de octubre de 2013 (aprobación del proyecto de reparcelación), de efectos desfavorables o de gravamen respecto de la Asociación Larrabizker Elkartea Afectados PAU, la recurrente"
4. La gestión urbanística y el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas.
En la entrada "La gestión urbanística y el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas en España" decíamos que:
"...la gestión urbanística pivota sobre la base del principio de distribución equitativa de beneficios y cargas. Dicho principio se recoge en las 17 legislaciones urbanísticas autonómicas, pero también en los arts. 9.6, 13.2.c), 14.c), 16.3, 17.2, 22.5, 23, 24.2, 25, 34.1.b), 40.1, 41.a) y 68 del Real Decreto Legislativo 7/2015 estatal.
El Tribunal Constitucional en su Sentencia 146/2001, de 11 de julio nos dice que “El mandato de equidistribución “en cada actuación urbanística” es la forma mínima y elemental de garantizar la igualdad entre propietarios. Las desigualdades en beneficios y cargas urbanísticas derivadas del planeamiento son tanto más patentes cuanto mayor es la proximidad y similitud física entre las distintas fincas. Por ello, el art. 5LRSV identifica cada actuación urbanística concreta como ámbito espacial en el que, en todo caso, debe producirse el reparto de cargas y beneficios. Se trata, por tanto, de una norma mínima de equidistribución reconducible a la competencia de igualación del Estado ex art. 149.1.1 CE“.
Veremos a continuación la incidencia que tiene este principio para la resolución de la duda que motivó la admisión del recurso de casación.
5. Solución dada por la STS de 8/06/2020 a la cuestión planteada.
El Tribunal Supremo admite que los procedimientos de aprobación de los proyectos de reparcelación son procedimientos iniciados de oficio; que pueden incluso incardinarse dentro de los procedimientos en los que las Adminsitración ejerciten potestades de intervención "admitiendo el concepto de potestad de intervención en sentido amplio o "en general", aplicado a una potestad planificadora propia de la normativa urbanística".
Sin embargo a continuación añade:
"Pero el tercero de los requisitos, "susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", es absolutamente ajeno a una reparcelación urbanística.
Un principio elemental, sustancial y de observancia rigurosa en cualquier reparcelación, es el de "la distribución justa entre los interesados de los beneficios y cargas de la ordenación urbanística", artículo 72.1 RGU, es decir, el primero de los objetivos de la reparcelación.
Dicho objetivo y principio de toda reparcelación como se afirma en la Sentencia de esta Sala de 30 de junio de 2009, recurso 1378/2005, es "un elemento consustancial del planeamiento [...], principio esencial". "Es una exigencia básica en relación con los propietarios afectados por una actuación urbanística, el principio de equidistribución de beneficios y de cargas es tributario del derecho constitucional a la igualdad, que garantiza que ninguno de los propietarios tenga un trato discriminatorio o de favor".
La "equidistribución de beneficios y cargas" de la reparcelación impide considerar la misma, desde la racionalidad, como productora de "efectos desfavorables o de gravamen", pues la carga (de contribuir a los gastos de la urbanización), se compensa con los beneficios resultantes en el plano individual, derecho de edificar en la parcela, etcétera, y en el plano de la comunidad, una ordenación urbana para y por el bien público, que toda ordenación urbanística pretende".
5. Fijación de doctrina jurisprudencial.
En base a todo lo expuesto se fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
"No es aplicable el instituto de la caducidad, regulado en el artículo 44.2 Ley 30/1992, (hoy 25.1.b Ley 39/2015), a los proyectos de reparcelación.
Un proyecto de reparcelación, conforme a lo razonado antes, no es un ejercicio de "potestad administrativa en general de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen", por la propia naturaleza de la reparcelación".Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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