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BLOG DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y URBANISMO

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ĀæEs posible aportar prueba documental en la apelaciĆ³n contencioso-administrativa que verse sobre la ilegalidad de un reglamento cuando el Tribunal que resuelve es competente para su anulaciĆ³n?

Foto del escritor: Diego GĆ³mez FernĆ”ndezDiego GĆ³mez FernĆ”ndez

La STS de 24/02/2025 (RC 1031/2023) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial respecto a una interesante cuestiĆ³n procesal contencioso-administrativa en el marco de un proceso en el que, ademĆ”s de recurrir directamente un acto administrativo, se habĆ­a planteado recurso indirecto contra el reglamento en base al cual se habĆ­a dictado ese acto:


"...en los casos en los que el tribunal de apelaciĆ³n es tambiĆ©n competente para pronunciarse sobre la validez o nulidad erga omnes de la norma reglamentaria que da cobertura al acto indirectamente impugnado (art. 27.2Ā LJCA) es admisible la aportaciĆ³n de elementos probatorios que, en principio,Ā  quedarĆ­anĀ  excluidos por la aplicaciĆ³n estrictaĀ del artĆ­culoĀ  85.3Ā LJCA,Ā  pero queĀ  puedenĀ  resultar relevantes a los efectos del enjuiciamiento de la legalidad de la disposiciĆ³n general controvertida; y que, en todo caso, habrĆ­an podido ser aportados y tenidos en consideraciĆ³n en el caso de realizarse tal enjuiciamiento en el seno de una cuestiĆ³n de ilegalidad (art. 125.1 LJCA). Lo contrario implicarĆ­a una limitaciĆ³n de las posibilidades de defensa de la legalidad de la disposiciĆ³n general, limitaciĆ³n que no se producirĆ­a si se hubiera tramitado como cuestiĆ³n de ilegalidad, puesto que, en este caso, si se podrĆ­an aportar documentos. Si de lo que se trata es de depurar el ordenamiento jurĆ­dico eliminando normas contrarias a derecho, en esa lĆ­nea esta la flexibilizaciĆ³n del recibimiento a prueba en circunstancias como las presentes".


Los antecedentes de hecho


Un ciudadano solicita licencia de obras para la construcciĆ³n de una nave industrial en un municipio leonĆ©s. Al concederle la licencia el Ayuntamiento realiza una liquidaciĆ³n complementaria de la tasa urbanĆ­stica prevista en la Ordenanza XXII de dicho municipio reguladora de las tasas por licencias urbanĆ­sticas y actividades administrativas de control. El ciudadano disconforme con la tasa, la recurre en reposiciĆ³n, el cual es desestimado.


El ciudadano interpone recurso contencioso-administrativo directo contra esa resoluciĆ³n desestimatoria e indirecto contra el art. 6 de la citada Ordenanza (art. 26.1 LJCA), basĆ”ndose en relaciĆ³n con esto Ćŗltimo en que en el procedimiento de elaboraciĆ³n de dicho reglamento local no existe informe econĆ³mico-financiero que justifique debidamente los distintos elementos integrantes de la tasa y su correlaciĆ³n con el coste del servicio.


Respecto a la posibilidad de alegar dicha infracciĆ³n en el recurso indirecto, la STS de 20/05/2021 (RC 6212/2019) fijĆ³ la siguiente doctrina jurisprudencial:


"1) En la impugnaciĆ³n indirecta de una disposiciĆ³n general, prevista en el art. 26 LJCA -como en este caso la ordenanza fiscal reguladora de la tasa de basuras-, en principio, cabrĆ­a alegar la omisiĆ³n o la insuficiencia de los informes tĆ©cnico-econĆ³micos, en la medida en que fueran determinantes de la configuraciĆ³n, coste global y reparto del importe de las tasas, de acuerdo con la reciente jurisprudencia de este Tribunal Supremo al respecto.


2) No obstante, en el Ć”mbito de la impugnaciĆ³n indirecta de una disposiciĆ³n general que se limita a una mera actualizaciĆ³n del importe de las cuotas tributarias, sin innovar la norma en las restantes determinaciones fiscales, la impugnaciĆ³n indirecta Ćŗnicamente puede referirse a ese estricto punto en que la ordenanza modifica la preexistente.


3) Esta imposibilidad jurĆ­dica se extiende, por ende, a la cuestiĆ³n de ilegalidad derivada de la anulaciĆ³n del acto de aplicaciĆ³n mediante sentencia firme, fundada en la invalidez de un precepto reglamentario, en los tĆ©rminos del artĆ­culo 27.1 LJCA. Esto es, no cabe anular erga omnes los preceptos de una ordenanza por razĆ³n de la inexistencia o insuficiencia de la memoria a que se refiere el art. 25 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, cuando tal denuncia viene referida, no a la actualizaciĆ³n de la cuantĆ­a de la tasa, como contenido propio de la ordenanza cuestionada, sino a los elementos normativos integrantes de Ć©sta, objeto de aprobaciĆ³n en versiones anteriores de la ordenanza."



El Juzgado de lo contencioso-administrativo nĀ° 3 de LeĆ³n mediante sentencia de 18/10/2021 estima el recurso y anula la resoluciĆ³n en base a que el reglamento local en base al que se habĆ­a dictado era contrario a derecho, indicando que procede Ā«apreciar que la Ordenanza en cuestiĆ³n ha sido aprobada sin el preceptivo informe econĆ³mico-financiero que justifique los distintos elementos tributarios de la tasa -que se limita a fijar un tipo o porcentaje sobre el presupuesto de ejecuciĆ³n material- lo cual determinada la nulidad de dicha ordenanzaĀ».


Contra dicha sentencia el Ayuntamiento interpuso recurso de apelaciĆ³n, planteando motivos de impugnaciĆ³n defendiendo la legalidad tanto de la resoluciĆ³n, como de la Ordenanza. En el recurso introdujo dentro del texto una imagen de un informe nuevo de intervenciĆ³n y acompaĆ±Ć³ como documental un informe de secretarĆ­a emitido el 9/11/2021 en su recurso y una serie de documentos relacionados con la tramitaciĆ³n administrativa de la modificaciĆ³n de la disposiciĆ³n general.



La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y LeĆ³n de 26/9/2022 rechazĆ³ la prueba propuesta en base a lo dispuesto en el art. 85.3 LJCA ("En los escritos de interposiciĆ³n del recurso y de oposiciĆ³n al mismo las partes podrĆ”n pedir el recibimiento a prueba para la prĆ”ctica de las que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia por causas que no les sean imputables"), desestimĆ³ el recurso de apelaciĆ³n confirmando la sentencia del Juzgado y, como era Ć³rgano competente para ello, declarĆ³ la nulidad de la Ordenanza (art. 27.2 LJCA); la inadmisiĆ³n de la prueba se realiza en base a las siguientes razones:


"II.- Sobre la improcedencia de recepciĆ³n del recurso a prueba.


Como bien advierte la recurrente, de conformidad con el artĆ­culo 85.3 de la Ley de la JurisdicciĆ³n Contencioso-Administrativa, la solicitud de recibimiento a prueba practicada en el escrito de interposiciĆ³n del recurso de apelaciĆ³n queda reservada en exclusiva para la prĆ”ctica de las pruebas que hayan sido denegadas o no hayan sido debidamente practicadas en primera instancia por causas que no sean imputables a las partes, lo que exige, en todo caso, que la prueba haya sido por lo menos propuesta en primera instancia, cosa que no ha sucedido. Es pues impertinente la proposiciĆ³n de prueba que realiza la apelante en este recurso, al no tener encaje en los supuestos previstos por el precepto citado.


MĆ”s aĆŗn, hubo prueba en tal sentido y el resultado de esta fue el que sirviĆ³ de base al pronunciamiento de la sentencia que luego se apela. La incuria de la demandada en la elaboraciĆ³n del informe de TesorerĆ­a Expediente 2021/4, de fecha 16.10.2021 ha de ser asumida por esta.


Incluso la apelante viene a admitir la inviabilidad de su propuesta al razonar que "Sin perjuicio que esta parte considera, que pudiera no ser el momento procesal oportuno ...", mĆ”s basa el soslayo de la ley por la relevancia y utilidad de la prueba, argumento que aparte de hacer supuesto de la cuestiĆ³n controvertida, supondrĆ­a de facto la desapariciĆ³n de las limitaciones de prueba que en la apelaciĆ³n establece el mentado art. 85 LCA.


Resta por advertir lo que no es sino un fraude de ley, en este caso procesal, al intercalar la administraciĆ³n en su escrito de apelaciĆ³n, a modo de imagen, lo que era el nuevo informe de intervenciĆ³n o el nuevo informe de secretarĆ­a, buscando la prĆ”ctica de una prueba que le estaba vedada por ministerio de la Ley, que al introducirlo burla la potestad jurisdiccional de este Tribunal Superior respecto a la admisiĆ³n de la prueba en apelaciĆ³n que le reserva el art. 85 LJCA e infringe manifiestamente lo exigido por el anexo IV del Real Decreto 1065/2015, de 27 de noviembre, sobre comunicaciones electrĆ³nicas en la AdministraciĆ³n de Justicia en el Ć”mbito territorial del Ministerio de Justicia (intercalado imĆ”genes de texto). AsĆ­ las cosas, si la administraciĆ³n remitiĆ³ un informe de tesorerĆ­a Exp. NUM003, de fecha 16/10/2021 en el que certificĆ³ que "segĆŗn los datos obrantes en la secretarĆ­a municipal en la documentaciĆ³n del expediente de aprobaciĆ³n de la referida ordenanza (30 de agosto de 1989) no consta el preceptivo informe econĆ³mico financiero", debe asumir las consecuencias de tal certificaciĆ³nĀ».".



Mediante ATS de 10/1/2024 se admite a trĆ”mite el recurso de casaciĆ³n preparado por el Ayuntamiento en la que se acuerda que la cuestiĆ³n que tiene interĆ©s casacional objetivo para la formaciĆ³n de la jurisprudencia es:


Ā«Determinar, en los casos en los que el Tribunal de apelaciĆ³n sea tambiĆ©n competente para pronunciarse sobre la validez o nulidad erga omnes de la norma reglamentaria que da cobertura al acto indirectamente impugnado (art. 27.2 LJCA), cĆ³mo debe interpretarse el artĆ­culo 85.3 de la LJCA y, en particular, si es posible la aportaciĆ³n de elementos probatorios que, en principio, quedarĆ­an excluidos por la aplicaciĆ³n estricta del citado precepto, pero que pueden resultar relevantes a los efectos del enjuiciamiento de la legalidad de la disposiciĆ³n general controvertida; y que, en todo caso, habrĆ­an podido ser aportados y tenidos en consideraciĆ³n en el caso de realizarse tal enjuiciamiento en el seno de una cuestiĆ³n de ilegalidad (art. 125.1 LJCA)".


El Ayuntamiento en su escrito de interposiciĆ³n defendĆ­a que se debĆ­a haber admitido la prueba propuesta porque, si hubiera dejado que la sentencia se hiciera firme podrĆ­a haber aportado dichos documentos en la tramitaciĆ³n de la cuestiĆ³n de ilegalidad de los arts. 123 y ss. LJCA, puesto que el art. 125.1 LJCA dice que:


"1. Con el escrito de personaciĆ³n y alegaciones podrĆ” acompaƱarse la documentaciĆ³n que se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposiciĆ³n cuestionada".


En la obra "Contencioso-administrativo. Comentarios y jurisprudencia", precisamente el ponente de la sentencia comentada, D. Isaac Merino Jara nos dice:


"El artĆ­culo comentado se ocupa del contenido de dicho escrito, que no sĆ³lo abarca la personaciĆ³n y alegaciones, sino que incluye tambiĆ©n la posibilidad de acompaƱar la documentaciĆ³n que las partes estimen necesaria para que el tribunal pueda enjuiciar la legalidad de la disposiciĆ³n cuestionada. Si bien la Ley no precisa la documentaciĆ³n que, en su caso, podrĆ” ser incorporada a las actuaciones a travĆ©s de este trĆ”mite, y por tanto podrĆ” acompaƱarse toda aquella que las partes estimen oportuna en defensa de sus posiciones, sĆ­ parece, en principio, un trĆ”mite mĆ”s Ćŗtil para la AdministraciĆ³n, pues como advierten ƁLVAREZ-CIENFUEGOS y GONZƁLEZ-RIVAS, "es lĆ³gico pensar que la AdministraciĆ³n autora de la norma para justificar y mantener la validez de la disposiciĆ³n aportarĆ” los estudios, informes y dictĆ”menes preparatorios incorporados al proyecto".


El Ayuntamiento alegaba que como no estaba de acuerdo con que se hubiera declarado contraria a derecho la resoluciĆ³n y su recurso de apelaciĆ³n incluĆ­a vicios propios del acto recurrido (y no sĆ³lo los derivados de la presunta ilegalidad de la Ordenanza), si no se le permitĆ­a aportar documentos con el recurso de apelaciĆ³n haciendo una interpretaciĆ³n extensiva del art. 125.1 LJCA y lĆ³gica por cuanto el Tribunal que resuelve la apelaciĆ³n podrĆ” declarar la nulidad de la norma, de facto se le estarĆ­a obligando a renunciar a sus derechos procesales, no recurrir el acto y dejar que la sentencia se hiciese firme para, dentro de la cuestiĆ³n de ilegalidad que a continuaciĆ³n plantearĆ­a el Juzgado, poder, ahĆ­ sĆ­, aportar dichos documentos al amparo del citado art. 125.1 LJCA. Recordemos que el art. 123.1 LJCA sĆ³lo permite plantear la cuestiĆ³n de ilegalidad cuando la sentencia es firme ("El Juez o Tribunal plantearĆ”, mediante auto, la cuestiĆ³n de ilegalidad prevista en el artĆ­culo 27.1 dentro de los cinco dĆ­as siguientesĀ a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia...").


La empresa recurrente, ademĆ”s de negarse a ello, aƱadĆ­a que, en todo caso, "si no existĆ­a tal informe cuando fue requerido el ayuntamiento aunque hubiese ganado firmezaĀ  la sentencia y se plantease la cuestiĆ³n deĀ  ilegalidad no cabrĆ­aĀ  aportarĀ  unĀ  estudio que previamente informĆ³ comoĀ  inexistente". Sobre dicha inexistencia seƱala que "el informe de la secretarĆ­a municipal aportado con el recurso confirma que Ā«...no existe informe econĆ³mico-financiero en los acuerdos de aprobaciĆ³n original de la Ordenanza (...) este descuido u error en la informaciĆ³n se debe a la inexistencia de una digitalizaciĆ³n de los documentos anteriores al aƱo 2015, momentoĀ  en el que se pone en marcha el gestor electrĆ³nico de expediente en el Ayuntamiento".



La STS de 24/02/2025


La sentencia despuĆ©s de transcribir los arts. 27, 85.3, 123 y 125 LJCA comienza citando jurisprudencia sobre la naturaleza del recurso de apelaciĆ³n contencioso y sobre los requisitos que debe reunir la prueba para poder ser admitida en segunda instancia:


"El recurso de apelaciĆ³n se regula en los artĆ­culos 81 a 85 la Ley 29/199, de la JurisdicciĆ³n Contencioso- Administrativa (LJCA). Como se ha visto, el artĆ­culo 85.3 se refiere a la prueba, estableciendo limitaciones a la misma. En esta ocasiĆ³n, sĆ­ se ha pedido el recibimiento a prueba mediante otrosĆ­ y se han seƱalados los puntos objeto de prueba (art. 60 LJCA).


La STS del 15 de julio de 2009, sec. 4ĀŖ, rec. apelaciĆ³n 1308/1988 seƱalĆ³ Ā«(...) reiteramos la Jurisprudencia consolidada de esta Sala acerca de la naturaleza de la apelaciĆ³n que viene declarando que este recurso tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenidoĀ  del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crĆ­tica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensiĆ³n de sustituciĆ³n del pronunciamiento recaĆ­do en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelaciĆ³n un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuĆ”ndose, a su travĆ©s, una pretensiĆ³n revocatoria que, como toda pretensiĆ³n procesal, requiere la individualizaciĆ³n de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelaciĆ³n pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los lĆ­mites y en congruencia con los tĆ©rminos en que venga ejercitadaĀ», pues, segĆŗn insiste la STS, Ā«si bien el recurso de apelaciĆ³n traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no estĆ” concebida la apelaciĆ³n como una repeticiĆ³nĀ  del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquĆ­a, sino como una revisiĆ³n de la sentencia apelada tendenteĀ  a depurar la resoluciĆ³n recaĆ­da en aquĆ©l, y, de ahĆ­, la necesidad de motivar la pretensiĆ³n de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiĆ©ndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelaciĆ³n son, ciertamente, los pronunciamientos de Ć©ste Ćŗltimo, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo anĆ”lisis crĆ­tico en torno a los mismos deberĆ­a conducir a la desestimaciĆ³n del recurso de apelaciĆ³nĀ». Reiteradamente ha declarado el Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 12 de marzo de 2019, rec. 3701/2017) que el recurso de apelaciĆ³n no tiene como finalidad abrir un nuevo enjuiciamiento de la cuestiĆ³n en las mismas condiciones que tuvo lugar en la primera instancia, sino depurar el resultado procesal obtenido en ella. El escrito de alegaciones del apelante ha de consistir en una crĆ­tica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensiĆ³n de sustituciĆ³n de sus pronunciamientos por otros distintos. El hecho de que la parte apelante no estime ajustada a derecho la decisiĆ³n sobre la cuestiĆ³n planteada contenida en la sentencia impugnada no autoriza a hacer caso omiso de Ć©sta y a obligar al juez de apelaciĆ³n a un "novum iudicium", convirtiendo la apelaciĆ³n en una reiteraciĆ³n de la primera instancia. La jurisprudencia ha venido reiterando que en el recurso de apelaciĆ³n se transmite al tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensiĆ³n, que requiere la individualizaciĆ³n de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los lĆ­mites y en congruencia con los tĆ©rminos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelaciĆ³n lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta sala debe limitarse al estudio de los concretos motivos alegados por las partes recurrentes en el presente recurso de apelaciĆ³n, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusiĆ³n y debate en la instancia, ni a otros que no sean estrictamente los planteados en el escrito de interposiciĆ³n del recurso de apelaciĆ³n. Con relaciĆ³n a la solicitud de prueba en segunda instancia, es posible realizarla, pero con ciertos requisitos y en circunstancias concretas que son las establecidas en el art. 85.3 de la LJCA. Efectivamente, el artĆ­culo 85.4 LJCA limita la admisibilidad de la prĆ”ctica de prueba a dos Ćŗnicos supuestos: 1) que una prueba propuesta en primera instancia hubiera sido denegada, y 2) que una prueba propuesta y admitida en la primera instancia no hubiera sido debidamente practicada por causa no imputable al solicitante. Ninguno de estos dos supuestos concurre en la presente ocasiĆ³n".



A continuaciĆ³n, se ocupa del art. 27.2 LJCA ("Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposiciĆ³n general lo fuere tambiĆ©n para conocer del recurso directo contra Ć©sta, la sentencia declararĆ” la validez o nulidad de la disposiciĆ³n general"):

Ā 

"Por otro lado, el legislador ha decidido concentrar la decisiĆ³n judicial sobre la legalidad de la disposiciĆ³n general, con efectos "erga omnes" en un solo Ć³rgano: el que en cada caso tuviera la competencia para conocer del recurso directo contra ella. Como seƱala la exposiciĆ³n de motivos de la LJCA, cuando sea ese mismo Ć³rgano el que conoce de un recurso indirecto, declarara la validez o nulidad de la disposiciĆ³n general. En este caso, como se sabe, el TSJCyL declarĆ³ la nulidad de la disposiciĆ³n general. El apartado 2 del artĆ­culo 27 LJCA contempla expresamente el supuesto en que un mismo Ć³rgano es competente para la impugnaciĆ³n directa e indirecta, con la correlativa declaraciĆ³n de validez o nulidad de la disposiciĆ³n general. La STS de 10 de febrero de 2003, sec. 4 ĀŖ, rec. 455/2001 declara Ā«la nueva Ley de la JurisdicciĆ³n Contencioso-Administrativa introduce la cuestiĆ³n de ilegalidad, para eliminar tanto la indicada confusiĆ³n sobre los efectos del recurso indirecto, cuando la norma que aplica el acto impugnado es considerada contraria a Derecho, como la consecuencia aun mĆ”s grave que este tipo de control difuso podĆ­a generar, creando situaciones de inseguridad jurĆ­dica y de desigualdad manifiesta, pues segĆŗn el criterio o de cada Ć³rgano judicial y a la falta de una instancia unificadora, que no siempre existĆ­a, determinadas disposiciones se podĆ­an aplicar en unos casos o Ć”mbitos e inaplicar otros. La soluciĆ³n ha sido, pues, unificar la decisiĆ³n judicial sobre la legalidad o ilegalidad de las disposiciones generales en un solo Ć³rgano, el que en cada caso es competente para conocer del recurso directo contra ellas, dotando a esta decisiĆ³n de eficacia erga omnesĀ».



Acto seguido habla de la cuestiĆ³n de ilegalidad, explica quĆ© pasa cuando la sentencia de instancia no es firme (por lo tanto, no se puede plantear aĆŗn la cuestiĆ³n de ilegalidad ex art. 123.1 LJCA) y el Ć³rgano judicial que tiene que resolver el recurso es el competente para poder, en su caso, anular la norma reglamentaria recurrida indirectamente (art. 27.2 LJCA):


"SeƱala la STS de 25 de octubre de 2016, sec.5ĀŖ, rec. cas. 2766/2015, que Ā«el mecanismo de la cuestiĆ³n de ilegalidad -cuya regulaciĆ³n concreta despuĆ©s nuestra Ley jurisdiccional en sus artĆ­culos 123 y siguientes - persigue en efecto solventar el problema de incompetencia que padece el Ć³rgano jurisdiccional llamado a pronunciarse sobre la legalidad de un acto, cuando dicho Ć³rgano carece de competencia para enjuiciar la legalidad de la disposiciĆ³n de carĆ”cter general que le sirve de apoyo, remitiendo asĆ­ el tratamiento de la cuestiĆ³n a quien dispone de la competencia requerida para llevar a cabo el enjuiciamiento de dicha disposiciĆ³n (artĆ­culo 27.1).


Al referirse sĆ³lo y exclusivamente a este Ćŗltimo precepto (artĆ­culo 27.1), el artĆ­culo 123.1Ā de la indicada Ley, que es con el que se inicia propiamente la regulaciĆ³n de las cuestiones de ilegalidad, confirma precisamente el planteamiento expuesto.


La cuestiĆ³n de ilegalidad evita posibles disfunciones en la interpretaciĆ³n de una norma reglamentaria por distintos Ć³rganos jurisdiccionales, los cuales, ademĆ”s, carecen de competencia para formular un juicio de validez sobre ella; y permite resolver sobre su adecuaciĆ³n a derecho por quien dispone de dicha competencia y la tiene, ademĆ”s, para pronunciarse al respecto con efectos generales: el artĆ­culo 126.2 apela en este sentido, especĆ­ficamente, al artĆ­culo 72.2Ā de nuestra Ley jurisdiccional y, en general, a las normas reguladoras del recurso directo contra reglamentos contenidas en la Ley.


En cambio, como decĆ­amos antes, cuando el Ć³rgano jurisdiccional dispone de la competencia requerida para pronunciarse, no sĆ³lo sobre la legalidad del acto sometido a su enjuiciamiento, sino tambiĆ©n sobre la de la norma reglamentaria que le proporciona cobertura, el artĆ­culo 27 de la Ley jurisdiccional, en su apartado segundo, emplaza a dicho Ć³rgano jurisdiccional a resolver sobre ambos extremos y ha de hacerlo en unidad de acto, al mismo tiempo y en la misma resoluciĆ³n, sin deferir el tratamiento de la cuestiĆ³n a un ulterior proceso.


EntenderloĀ  de otro modo desatiende la funcionalidad que resulta propia del mecanismo de la cuestiĆ³n de ilegalidad y contribuye sĆ³lo a dilatar sin justificaciĆ³n un pronunciamiento sobre la legalidad de un reglamento, aplazando la adopciĆ³n deĀ  una resoluciĆ³nĀ  que,Ā  enĀ  arasĀ  deĀ  la seguridadĀ  jurĆ­dica,Ā  y precisamenteĀ  porque el reglamento constituye una norma de aplicabilidad general con pluralidad de destinatarios, requiereĀ  ser esclarecida, si ello resulta viable, sin ningĆŗn gĆ©nero de demorasĀ».


La LJCA quiere revestir de celeridad la tramitaciĆ³n del procedimiento relativo a la cuestiĆ³n de ilegalidad, tal como se desprende de su regulaciĆ³n, contenida en los artĆ­culos 123 a 126.Ā En particular, el artĆ­culo 125.1 establece que, con el escrito de personaciĆ³n y alegaciones podrĆ” acompaƱarse la documentaciĆ³n que se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposiciĆ³n cuestionada. RepĆ”rese en que Ćŗnicamente se permite la aportaciĆ³n de documentos, no se permiten otros medios probatorios.


La posibilidad de analizar y resolver, en unidad de acto, tanto la legalidad del acto administrativo enjuiciado -en segunda instancia- como la de la norma reglamentaria que le da cobertura, ha sido reconocida por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en interpretaciĆ³n del artĆ­culo 27.2 de la LJCA. AsĆ­ se afirmĆ³, entre otras, en la STS de 20 de septiembre de 2007 (rec. 2160/2002): Ā«De todo lo expuesto con anterioridad, se deduce por tanto, que en el recurso de apelaciĆ³n interpuesto contra sentencias dictadas en recursos indirectos, el Tribunal "ad quem", en el caso de tener competencia objetiva para anular la disposiciĆ³n general impugnada, deberĆ” hacerlo asĆ­, sin que sea preciso el previo planteamiento de cuestiĆ³n de ilegalidadĀ». Y, mĆ”s recientemente, en el ATS de 8 de julio de 2016 (rec. 1713/2014) se indicĆ³: Ā«[...] cuando el Ć³rgano jurisdiccional dispone de la competencia requerida para pronunciarse, no sĆ³lo sobre la legalidad del acto sometido a su enjuiciamiento, sino tambiĆ©n sobre la de la norma reglamentaria que le proporciona cobertura, el artĆ­culo 27 de la Ley jurisdiccional, en su apartado segundo, emplaza a dicho Ć³rgano jurisdiccional a resolver sobre ambos extremos y ha de hacerlo en unidad de acto, al mismo tiempo y en la misma resoluciĆ³n, sin deferir el tratamiento de la cuestiĆ³n a un ulterior proceso. Entenderlo de otro modo desatiende la funcionalidad que resulta propia del mecanismo de la cuestiĆ³n de ilegalidad y contribuye sĆ³lo a dilatar sin justificaciĆ³n un pronunciamiento sobre la legalidad de un reglamento, aplazando la adopciĆ³n de una resoluciĆ³n que, en aras de la seguridad jurĆ­dica, y precisamente porque el reglamento constituye una norma de aplicabilidad general con pluralidad de destinatarios, requiere ser esclarecida, si ello resulta viable, sin ningĆŗn gĆ©nero de demorasĀ»".


MĆ”s recientemente, sobre este art. 27 LJCAĀ les dejo aquĆ­ el comentario a la STS nĀŗ 321/2024 de 28 de febrero (RC 5394/2022) que ratificaba la doctrina jurisprudencial sentada por la STS nĀŗ 1265/2021 de 26 de octubre (RC 6880/2019)



Finalmente entra a resolver la cuestiĆ³n planteada por el Auto de admisiĆ³n, realizando una interpretaciĆ³n conjunta de los citados arts. 27.2, 85.3 y 124.1 LJCA:


"Ahora bien, en estos casos, cabe interrogarse acerca de si el acotado Ć”mbito probatorio, pensado para el recurso de apelaciĆ³n, en el artĆ­culo 85.3 de la LJCA debe aplicarse con todo rigor; o si, por el contrario, a los efectos del enjuiciamiento separado que, aun en esa unidad procesal, debe hacerse sobre la legalidad de la disposiciĆ³n general, no rige tal limitaciĆ³n, habilitando la aportaciĆ³n de elementos probatorios que, en principio, quedarĆ­an excluidos por dicho art. 85.3 LJCA, pero que hubiesen podido ser aportados y considerados en el seno de la cuestiĆ³n de ilegalidad, al amparo del artĆ­culo 125.1


Ello es asĆ­ porque, ante el enjuiciamiento de legalidad de la norma reglamentaria, las partes personadas en el recurso de apelaciĆ³n podrĆ­an padecer una grave restricciĆ³n de su facultad de aportar pruebas -sĆ³lo las denegadas en la instancia o las no practicadas por causas no imputables a la parte proponente- (art. 85.3 LJCA) que, si hubieran dejado que la sentencia de primera instancia alcanzara firmeza y, luego, en el Ć”mbito de la cuestiĆ³n de ilegalidad, se personan en este procedimiento (art. 125.1 LJCA)".


Y, en funciĆ³n de ello, fija la doctrina jurisprudencial que hemos visto al principio que decĆ­a:


"La doctrina que fijamos es la siguiente: en los casos en los que el tribunal de apelaciĆ³n es tambiĆ©n competente para pronunciarse sobre la validez o nulidad erga omnes de la norma reglamentaria que da cobertura al acto indirectamente impugnado (art. 27.2 LJCA) es admisible la aportaciĆ³n de elementos probatorios que, en principio, quedarĆ­an excluidos por la aplicaciĆ³n estricta del artĆ­culo 85.3 LJCE, pero que pueden resultar relevantes a los efectos del enjuiciamiento de la legalidad de la disposiciĆ³n general controvertida; y que, en todo caso, habrĆ­an podido ser aportados y tenidos en consideraciĆ³n en el caso de realizarse tal enjuiciamiento en el seno de una cuestiĆ³n de ilegalidad (art. 125.1 LJCA). Lo contrario implicarĆ­a una limitaciĆ³n de las posibilidades de defensa de la legalidad de la disposiciĆ³n general, limitaciĆ³n que no se producirĆ­a si se hubiera tramitado como cuestiĆ³n de ilegalidad, puesto que, en este caso, si se podrĆ­an aportar documentos. Si de lo que se trata es de depurar el ordenamiento jurĆ­dico eliminando normas contrarias a derecho, en esa lĆ­nea esta la flexibilizaciĆ³n del recibimiento a prueba en circunstancias como las presentes.".



Sin embargo, la fijaciĆ³n de esa doctrina no lleva a la estimaciĆ³n del recurso y retroacciĆ³n de actuaciones para que fuese admitida la documental como querĆ­a el Ayuntamiento porque:


"...ha de tenerse presente que,Ā  en la sentencia 175/2021, de 18Ā  de octubre,Ā  delĀ  Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nĆŗm. 3 de LeĆ³n se declara que procede Ā«apreciar que la Ordenanza en cuestiĆ³n ha sido aprobada sin el preceptivoĀ  informe econĆ³mico-financiero queĀ  justifique los distintos elementos tributarios de la tasa -que se limita a fijar un tipo o porcentaje sobre el presupuesto de ejecuciĆ³n material- lo cual determinada la nulidad de dicha ordenanzaĀ». La misma sentencia se reafirma cuando seƱala, sobre la improcedencia de recepciĆ³n del recurso a prueba, que, en la instancia se practicĆ³ la prueba que se admitiĆ³ como procedente Ā«y el resultado de esta fue el que sirviĆ³ de base al pronunciamiento de la sentencia que luego se apela. La incuria de la demandada en la elaboraciĆ³n del informe de TesorerĆ­a Expediente NUM003 , de fecha 16.10.2021 ha de ser asumida por estaĀ». No se ha producido, en la presente ocasiĆ³n menoscabo de los derechos procesales del Ayuntamiento de Villaquilambre. No es procedente ordenar la retroacciĆ³n al momento procesal oportuno para admitir la documental aportada en el recurso de apelaciĆ³n, desde el momento en que tal prueba que se pretendeĀ  aportar carece de efecto Ćŗtil a la vista de los razonamientos de la sentencia de apelaciĆ³n sobre la prueba ya practicada y valorada, ya que no podĆ­a llegar a una conclusiĆ³n diferente.


Por todas las razones expuestas, declaramos que asiste la razĆ³n a la parte recurrida y, en consecuencia, se declara no haber lugar al recurso de casaciĆ³n, confirmĆ”ndose Ć­ntegramente la sentencia recurrida, declarando la nulidad de la ordenanza XXII (Ordenanza reguladora de las tasas por licencias urbanĆ­sticas y actividades"


Es de Justicia


Diego GĆ³mez FernĆ”ndez

Abogado y profesor de derecho administrativo


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