En “El silencio administrativo y la cosa juzgada (STS27/07/2020)” pudimos ver cómo funciona la institución de la cosa juzgada judicial, la que se produce como consecuencia de una sentencia contencioso-administrativa firme, tanto en su vertiente formal, como material y, dentro de ésta última, en su carácter negativo y positivo
Ahora bien, ¿existe algo similar en la vía administrativa? ¿Una “cosa juzgada administrativa”?
Para intentar responder esta pregunta hay que partir de que las Administraciones Públicas cuentan con la potestad de autotutela que le permite dictar resoluciones o actos administrativos que se presumen válidos, que tienen eficacia (mayormente desde que se notifican) y que, con las limitaciones previstas en las leyes y en la Constitución, pueden ejecutarlos por sí mismas (arts. 38, 39 y 98 LPAC, entre otros).
El nacimiento de ese acto administrativo se proyecta sobre dos planos distintos que se entrecruzan entre sí: El referido a los ciudadanos afectados por esa resolución y el de la propia Administración que la dicta.
El plano “externo” que afecta a los ciudadanos es que con la notificación de esa resolución se inician los plazos para interponer contra la misma los recursos administrativos ordinarios procedentes (el “obligatorio” de alzada o el potestativo de reposición, dependiendo de si el acto pone fin o no a la vía administrativa -arts. 114, 122 y 124 LPAC-) y para solicitar la suspensión de su ejecutividad, siempre que sea necesario (arts. 98 y 117 LPAC).
¿Qué pasa si el ciudadano deja pasar los plazos y no recurre?
Pues que se produce el denominado acto consentido que impediría un posterior recurso judicial por la prohibición del art. 28 LJCA. Esta constituye la primera de las acepciones de la “cosa juzgada administrativa”, aunque como veremos la Sala Tercera prefiere denominarlo firmeza administrativa.
La reciente STSJ de Madrid de 22/04/2021 (Sección 8ª. Recurso nº 520/2019, ECLI: ES:TSJM:2021:3936) nos explica que:
“Dispone el art. 69 LJCA que " La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: ... c) Que (el recurso) tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación", y el art. 28 LJCA establece que " No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma". Este precepto contiene lo que se ha dado en llamar "cosa juzgada administrativa" y que exige: i) que el contexto de la resolución firme reproducida y el de la resolución que la reproduce sea idéntico; ii) que ambas se hayan dictado en presencia de los mismos hechos y como consecuencia de iguales argumentos; iii) que la segunda resolución recaiga sobre idénticas pretensiones resueltas por la resolución anterior y en relación a los mismos interesados; y iv) que en la segunda no se amplíe la primera con afirmaciones esenciales ni por distintos fundamentos”.Y en la STS de 13/10/2015 (RC 30/2013. ECLI: ES:TS:2015:4186) se aclara que en esta primera acepción más que de cosa juzgada tenemos que hablar de firmeza administrativa:
“El quinto motivo se formula por la ausencia de cosa juzgada administrativa, con infracción, por aplicación indebida, del art. 222.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, y de la jurisprudencia acerca de la denominada cosa juzgada administrativa. Mantiene que no concurren las identidades que exige la institución de la cosa juzgada, que sólo puede predicarse de los fallos o partes dispositivas de la sentencia o resoluciones y nunca de las consideraciones que llevan a ellos, y que la parte dispositiva de la resolución del TEAC de 2008 no desestimó las pretensiones formuladas, sino que anuló explícitamente tanto la liquidación como la sanción.
Cita en su apoyo la sentencia de 10 de enero de 2001 que declara que "una vez practicada la nueva liquidación paralela, motivada debidamente y notificada a esta empresa, con toda corrección jurídica, tendrá derecho a impugnarla en toda su integridad, incluida la cuestión de fondo", doctrina que se reitera en la de 26 de abril de 2004, ratificando que la cosa juzgada sólo puede predicarse en vía jurisdiccional, pero no en vía administrativa.
…Aunque propiamente no pueda hablarse de cosa juzgada administrativa, al ser ésta una institución de las resoluciones judiciales en sus dos aspectos, uno de carácter negativo, que se identifica con la firmeza o impugnabilidad y que consiste en la imposibilidad de sustituir con otra la resolución pasada en autoridad de cosa juzgada, otro de carácter positivo, el de la efectividad u obligado respeto del Tribunal a lo dispuesto en la resolución con fuerza de cosa juzgada, con la consiguiente necesidad jurídica de atenerse a lo resuelto, y de no decidir ni proveer diversa o contrario a ello, la expresión de cosa juzgada administrativa que utiliza la Sala de instancia hay que entenderla como equivalente a firmeza administrativa, que es lo que ocurre en el caso de autos, al pretender Josel, S.L, volver a plantear temas ya resueltos definitivamente y en sentido desestimatorio por la resolución del TEAC de 17 de abril de 2008”.La denominación de cosa juzgada administrativa viene seguramente del título del art. 61 del Reglamento de procedimiento de las reclamaciones económico-administrativas de 1981, acepción abandonada ya en el art. 55 del RD 391/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas que lo sustituyó por el de irrevocabilidad, más acorde con lo que dice aquí el Supremo.
Esta imposibilidad de volver a revisar el acto consentido ha sido reconocida no sólo por la jurisprudencia ordinaria sino incluso por el Tribunal Constitucional. La STC 29/2010 de 27 de abril nos dice:
“…al confirmar la Sentencia la inadmisibilidad de la reclamación económico-administrativa, sería una clara incoherencia que el órgano judicial entrara a examinar lo que, a su juicio, no podía ser ya cuestionado: la legalidad material de una liquidación tributaria que habría adquirido firmeza en vía administrativa (en el mismo sentido, ATC 313/2007, de 27 de junio, FJ 3).”
Además de lo comentado sobre el acto consentido al final de aquí y del artículo de 1952 del profesor Villar Palasí "La doctrina del acto confirmatorio"., es importante saber que para que juegue la excepción de acto consentido es necesario que exista un acto y, por ejemplo, una autoliquidación tributaria no lo es como explica la STS de 23/07/2020 (RC 7678/2018. ECLI: ES:TS:2020:2714):
“…la propia jurisprudencia de nuestra Sección Cuarta de esta Sala distingue, adecuadamente, el obstáculo reseñado con el proveniente del apartado 5 del mismo precepto, que da lugar a una causa de desestimación, con la consecuencia procesal obligada de la tramitación del incidente promovido. Señala dicho número del artículo 110 lo siguiente:
5. El incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: "a) Si existiera cosa juzgada... ...c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo".
Ninguna de ambas situaciones servirían para rechazar la solicitud de extensión que le fue denegada a la aquí recurrente: a) no hay cosa juzgada, obviamente, porque no consta proceso judicial abierto en relación con el asunto en que la interesada hubiera obtenido sentencia firme desfavorable; b) es obvio, evidente y palmario que no ha habido resolución administrativa de clase alguna, ni nadie invoca su existencia, que hubiera causado estado y, además, quedado firme y consentida por falta de recurso…no puede aplicarse, ni aún de manera indebidamente analógica, el límite a que hemos hecho referencia, a una situación en la que no hay un acto de la Administración ni manifestación del interesado que pueda reputarse acto -administrativo- firme y consentido, sino una declaración tributaria a que la LGT concede un plazo amplio, de prescripción de cuatro años, para impugnar a efectos de solicitar la devolución de ingresos indebidos ( art. 66.c) LGT). El designio, amplio per se, de equiparar la firmeza judicial a la administrativa, como si fueran cosa semejante, no puede extenderse de forma desmesurada para comprender casos en que no sólo hay acto firme y consentido, sino en los que ni siquiera hay acto, pues la autoliquidación no lo es, con toda evidencia”.Es también interesantísima la puntualización que realiza la STS 23/09/2020 (RC 2839/2019. ECLI: ES:TS:2020:3059) que niega que el haber consentido un acto previo limite la defensa en un procedimiento sancionador que se pueda abrir posteriormente como consecuencia del anterior; puntualización que hace extensible a toda la Administración, no sólo a la tributaria:
“3) La mal llamada cosa juzgada administrativa -expresión errónea en tanto referida a la tarea de juzgar, que no es propia del ejecutivo, sino exclusiva del poder judicial- sólo discurre en el terreno formal, esto es, en la imposibilidad de revisar una actuación -la tesis vale para toda la Administración, sin constricción a los actos de naturaleza tributaria-, cuando el propio interesado en reaccionar frente a ellos ha evidenciado su voluntad de consentirlos. Trasladada tal afirmación a nuestro caso, es patente que la liquidación presuntamente inferida del acta de conformidad, al no haber sido impugnada por FAMARAL, despliega sus efectos propios, entre otros la posibilidad de ejecución forzosa.
Ahora bien, que no sea viable -a salvo los remedios extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico frente a los actos firmes, en determinados y excepcionales supuestos aquí no concurrentes- la reacción frente a la liquidación, no significa que los actos posteriores, como lo es el acto sancionador, fruto del ejercicio de una potestad cualitativamente diferente -algo que, por más que se explique, no llega a calar en la totalidad de la comunidad jurídica-, queden constreñidos también por esa limitación o, si se quiere, por esa autolimitación o, por el contrario, pueden ser traídos al proceso con la finalidad de lograr su invalidación, para lo cual debe gozar el sancionado de posibilidades plenas de articulación de pretensiones y, para sostener éstas, de libertad para esgrimir los motivos jurídicos y argumentos que considere conveniente, incluso aquellos que, aunque la mantengan intangible, afectasen a la validez de la liquidación de la cual es dimanante, a los efectos de su traslación a la sanción…
…se declara formalmente, con valor de doctrina, que frente a un acuerdo sancionador pueden oponerse, administrativa y judicialmente, cualesquiera motivos jurídicos determinantes de su nulidad, no sólo los directamente imputables a tal acto, sino incluidos aquellos que forman parte del presupuesto de hecho de otros actos anteriores, como el de liquidación, que han quedado firmes por no haber sido recurridos por el interesado”.
El otro plano en el que se proyecta el acto administrativo es el plano “interno”, el que afecta a la propia Administración que lo dicta (aunque obviamente también a los ciudadanos). El dictado del acto administrativo tiene al menos un doble efecto.
El primero es que es que una vez dictado el acto u obtenido el mismo por silencio administrativo positivo, la Administración no puede desconocerlo sin proceder a su revocación a través de uno de los procedimientos de revisión de oficio de los arts. 106 y siguientes de la LPAC.
Así lo explica la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Pontevedra de 20/05/2019 (RCA 142/2018. ECLI: ES:JCA:2019:150) -por cierto ratificada por la Sala gallega en su STSJ de Galicia de 2/11/2020 (Rec. nº 4163/2019. ECLI:ES:TSJGAL:2020:6676) y la jurisprudencia citada en la misma:
“Por otra parte, a la licencia municipal urbanística, por su naturaleza de acto administrativo, le resultan de aplicación los principios de presunción de validez y eficacia reconocidos en el artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJA-PAC) -actual artículo 39 Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC )-.
Quiere ello decir que la licencia produce efectos aún en el supuesto de que haya incurrido en vicio de nulidad de pleno derecho, en tanto en cuanto no sea revocada o anulada por otra resolución administrativa o judicial posterior. En cualquier caso recae sobre quien alegue tal nulidad la carga de impugnar o solicitar la revisión de la licencia en el plazo y forma legalmente establecidos. El Tribunal Supremo (Sª de lo Cont.-Ad.) viene insistiendo en consolidada jurisprudencia en que, por muy nulo que pudiese parecer un acto administrativo, éste continuará desplegando sus efectos en tanto en cuanto no sea impugnado (con el cumplimiento de los requisitos formales legalmente establecidos) y declarado nulo (ad. ex. S TS 19/04/2012, RC 6401/2009).
Es digna de mención, en este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo (Sª 3ª) de fecha 17 de junio de 2009 (casación 5491/2007), referida precisamente a Galicia, en la que se concluyó la improcedencia de ordenar la demolición de un edificio de viviendas ejecutado al amparo de un estudio de detalle declarado nulo, por la única razón de que no se había impugnado la licencia de obras. En esencia, es un planteamiento similar al que salva las edificaciones construidas conforme a licencias firmes concedidas en ejecución de un plan general que posteriormente se declara nulo (artículo 73 Ley 29/1998 -LJCA).”.Respecto al acto obtenido por silencio administrativo la STS de 25/09/2012 (RC 4332/2011. ECLI:ES:TS:2012:6179) nos dice:
“…que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto nulo o anulable la Administración debe seguir, como si de un acto expreso se tratase, los procedimientos de revisión establecidos por el artículo 102, o instar la declaración de lesividad, y no, como efectuó la Administración y parece pretender la recurrente, haciendo supuesto de la disconformidad a Derecho del acto ganado por silencio con ocasión del dictado de la resolución expresa posterior y de su posterior alzada; garantía que tampoco existe para los actos expresos”.”Sobre la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio para desconocer los efectos de un acto expreso o presunto la STS de 15/02/2021 (RC 2140/2019. ECLI: ES:TS:2021:542) puntualiza que es siempre necesaria la concurrencia de un acto administrativo, negando dicha condición a un informe emitido en un expediente de contratación por quien no tenía competencia para interpretar el contrato ni siguiendo el procedimiento previsto en los arts. 210 y 211 de la LCSP.
Y existen otras materias como la de subvenciones donde existe un régimen particular derivado de la distinción que realiza la Ley General de Subvenciones de dos actuaciones administrativas diferentes: La primera, de verificación de la justificación presentada por el beneficiario de la subvención para autorizar el pago; la segunda, de comprobación de la actividad o realización del comportamiento para el que se otorgó la subvención. En función de esa distinción, la STS de 14/01/2020 (RC 4926/2017. ECLI: ES:TS:2020:71) fija la siguiente doctrina:
“La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones.”
El segundo efecto tiene que ver más con la cosa juzgada judicial, porque sin perjuicio de la posibilidad que tiene la Administración de revisar el acto si reúne los requisitos exigidos por los arts. 106, 107 y 109 LPAC y la jurisprudencia, sí podríamos hablar de una verdadera cosa juzgada administrativa porque una vez dictado el acto, la Administración no puede volver a dictar otro con el mismo objeto, ya que ello iría contra el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 de la Constitución.
En la STS 23/07/2020 (RC 158/2018. ECLI: ES:TS:2020:2706) nos lo recuerda:
“No se ha acreditado por la Administración tributaria autonómica que el acto resultante de las actuaciones inspectoras apartándose de la liquidación provisional que puso fin al procedimiento de gestión iniciado por la presentación de la declaración por los herederos, se base en hechos o circunstancias distintas, de suerte que no siendo así no podemos considerar conforme a derecho la liquidación resultante de las actuaciones inspectoras, ahora recurrida, pues lo contrario sería tanto como sostener que por la mera apertura de un procedimiento posterior, en este caso, de inspección, se podría revisar en perjuicio del obligado tributario una resolución firme, cual es, en esta ocasión, la derivada del procedimiento iniciado por declaración. Ello es contrario a la seguridad jurídica del contribuyente. No se respetarían los efectos de la cosa juzgada administrativa producidos con ocasión de la liquidación provisional girada a raíz de la presentación de la declaración”.(Añadido 18/8/21) La STS de 11/03/2021 (RC 80/2019) fija la siguiente doctrina:
"En los casos en que la Administración tributaria haya dictado una segunda liquidación tributaria en relación con un determinado impuesto y periodo, al haberse anulado en vía económico- administrativa o judicial la primera liquidación por ser contraria a Derecho, si ha mediado resolución expresa aprobatoria de una liquidación efectuar una nueva regularización en relación con igual obligación tributaria, o elementos de la misma, e idéntico ámbito temporal, solo es posible si se descubrieran nuevos hechos o circunstancias que resulten de actuaciones distintas de las realizadas y especificadas en dicha resolución", porque otro proceder de la Administración podría ser contraria a los principios de buena fe y seguridad jurídica a los que se encuentra obligada la Administración conforme a la Constitución y las leyes, así como a la cosa juzgada administrativa o judicial, según los casos."Y es que en este sentido, como ya anticipaba la STS de 12/06/1997 (RC 3753/1992. ECLI:ES:TS:1997:4167):
“…aunque la firmeza se ha producido a nivel administrativo (el Tribunal Económico Administrativo Provincial es un órgano de tal naturaleza), los mismos principios por los que se rige el procedimiento seguido ante dicho Tribunal determinan que las resoluciones que los concluyen de un modo ordinario tengan atribuidas, paralelamente a las sentencias jurisdiccionales firmes, los mismos efectos de la cosa juzgada formal (o imposibilidad de impugnación, dentro del mismo procedimiento, de lo ya resuelto o juzgado) y de la cosa juzgada material, tanto positiva (o prejudicial) como negativa (o excluyente de la posibilidad de volver a plantear, en un nuevo procedimiento, lo ya finiquitado en otro anterior, con elementos subjetivos y objetivos idénticos).” .Y es que como recuerda la STC 60/2015 de 18 de marzo:
“El principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes". “
¿Y qué sucedería si ha prescrito la posibilidad de ejecutar el acto administrativo? ¿Cabría aprovechar para incoar uno igual al acto prescrito y burlar así esa prescripción?
No, por además porque de vulnerarse los principios de seguridad jurídica, el de buena administración y el “nemo auditur propriam turpitudinem allegans”, así como la prohibición del fraude de ley y el principio de buena fe de los arts. 6.4 y 7 del Código Civil y art. 2 LRJSP, el acto no habría siquiera desaparecido (si bien ya no se podría ejecutar) como nos explica la STS de 20/12/2012 (RC 3495/2009. ECLI:ES:TS:2012:8445):
"La denominada "prescripción de la sanción" describe un efecto jurídico vinculado al transcurso del tiempo sin que la sanción misma, una vez alcanzada la firmeza de la resolución en cuya virtud se impone, haya sido ejecutada. En realidad se trata de una modalidad de prescripción de la acción administrativa: lo que prescribe o se extingue es la acción de la Administración para proceder, en este caso, a la ejecución y cobro de la multa impuesta. La sanción propiamente dicha subsiste (e incluso podría eventualmente producir ciertos efectos) mientras no sea cancelada, pero deviene ya inejecutable cuando se ha consumido el lapso de tiempo que la Ley marca al efecto".Actualización 21/07/21: Por su actualidad y relación con el tema del que trata esta entrada enlazo aquí el interesante artículo del compañero Emilio Aparicio "Efectos de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Decreto de alarma en los procedimientos sancionadores" donde se trata de las posibilidades de revisión de resoluciones sancionadoras firmes que hayan acordado la sanción por un mero incumplimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 7 del RD 463/2020 que han sido declarados inconstitucionales.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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Fotografías de los libros: Marta Villar Ezcurra