1. Introducción.
La STS de 14/05/2020 (RC 2269/2019) resuelve la duda sobre si es posible inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio de una licencia urbanística municipal haciendo uso de lo dispuesto en el art. 106.3 de la Ley 39/15, cuando dicha solicitud se basaba en la contrariedad a derecho de otras dos resoluciones previas dictadas por dos Administraciones distintas.
2. Auto de admisión a trámite
El ATS de 19/07/2019 que admitió el recurso de casación a trámite consideró que la cuestión jurisprudencial a resolver era:
"...si, atendidas las circunstancias del caso y la normativa que se predica infringida, la ausencia de procedimiento de evaluación ambiental o la Calificación Territorial, que sirve de respaldo a la validez de la licencia, para la ejecución de obras de cimentación del telescopio LST en el Roque de los Muchachos, implican en realidad una situación que alcanza la categoría de vicio invalidante hasta el punto de permitir un proceso extraordinario de revisión administrativa, partiendo de que la exclusión de procedimiento de evaluación ambiental, se adopta por resolución-20 de septiembre de 2015- de la Viceconsejería de Medio Ambiente del Gobierno de Canarias, y que la calificación territorial se adoptó por el cabildo Insular de la Palma." 3. La inadmisión a limine de la solicitud de revisión de oficio.
En la entrada "La inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio por carencia manifiesta de fundamento" hablamos de esta posibilidad prevista en el art. 106.3 de la Ley 39/15 que nos dice que:
"El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales."De los 3 supuestos previstos en este artículo, el Ayuntamiento de Garafia donde se ubica el telescopio del Roque de los Muchachos inadmitió a trámite la solicitud de revisión de oficio formulada por la asociación recurrente contra la licencia municipal para el proyecto de cimentación para instalaciones del Telescopio prototipo LS por carencia manifiesta de fundamento. Se basó en que las dos causas de nulidad alegadas por la asociación solicitante de la revisión de oficio de la licencia, la exclusión del proyecto de la evaluación ambiental y la calificación territorial habían sido dictadas por otras dos Administraciones distintas, el Gobierno de Canarias y el Cabildo Insular de La Palma, respectivamente.
4. Los límites de la revisión de oficio según esta STS de 14/05/2020
La sentencia comentada es muy pedagógica y comienza aclarando que conceptualmente la revisión oficio es una potestad exorbitante de la Administración y no un procedimiento alternativo de recursos (si bien añadimos nosotros, sí es un método alternativo de impugnación para los ciudadanos, lo que se llama acción de nulidad):
"La revisión de oficio de sus propios actos por la Administración se configura en el art. 102 de la Ley 30/92, art.106 de la actual Ley 39/2015, como potestad de autotutela, carácter que no se altera por el hecho de que su ejercicio pueda iniciarse de oficio o a solicitud del interesado, de manera que no constituye una vía alternativa al régimen general y ordinario de recursos para la impugnación del acto administrativo por el interesado. Por ello, la solicitud de revisión por el interesado se sujeta a los mismos límites que el ejercicio de oficio por la Administración, lo que justifica la previsión legal, introducida por la Ley 4/1999, de 30 de enero, en el sentido de facultar al órgano competente, para acordar motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud cuando no se base en alguna de las causas de nulidad del art. 62, carezca manifiestamente de fundamento o se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales".Después nos habla de cuáles son estos límites generales:
"La potestad administrativa de revisión de oficio está sujeta a importantes limitaciones, como la aplicación únicamente respecto de actos administrativos definitivos que no hayan sido objeto de impugnación en plazo, que los vicios apreciados sean algunos de los que determinan la nulidad de pleno derecho según la propiaLey (art. 62.1 Ley 30/92; art. 47.1 Ley 39/15) y, con carácter general, que por la prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes (art. 106 Ley 30/92; art. 110 Ley 29/15)".A continuación añade otros 2 límites o requisitos para revisar de oficio un acto:
1) Que una Administración sólo puede revisar sus propios actos y no los de otra Administración.
2) Que los vicios de nulidad de pleno derecho alegados deben afectar a los propios actos de la Administración a la que se pide la revisión y no a los de otras Administraciones.
En función de ello, en el presente caso, como los dos vicios de nulidad alegados eran imputables a dos actos administrativos distintos de la licencia dictados por el Gobierno de Canarias y el Cabildo insular de La Palma y no por el Ayuntamiento de Garafia que la había concedido, la sentencia nos dice:
"...atendidas las circunstancias del caso y la normativa que se predica infringida, la ausencia de procedimiento de evaluación ambiental o la CalificaciónTerritorial, que se invocan como vicios de nulidad de pleno derecho que justifica la solicitud de revisión de oficio de la licencia otorgada, para la ejecución de obras de cimentación del telescopio LST en el Roque de los Muchachos, carecen de fundamento al efecto teniendo en cuenta que la exclusión del procedimiento de evaluación ambiental, se adopta por resolución -20 de septiembre de 2015- de la Viceconsejería de Medio Ambiente del Gobierno de Canarias, y que la calificación territorial se adoptó por el cabildo Insular de la Palma, a las que se atribuyen los referidos vicios"
5. El alcance de la licencia urbanística
Por último, la sentencia añade otras 2 cuestiones interesantes respecto al alcance de las licencias y la incidencia de los actos anteriores a las mismas dictados por otras Administraciones distintas.
La primera cuestión interesante es la distinción siguiente: Una cosa es que la licencia tenga que cumplir la normativa sectorial y otra diversa es que podamos desconocer la presunción de validez y eficacia (art. 39 Ley 39/15) con la que cuentan los actos administrativos dictados por otras Administraciones distintas que tienen otorgada esa competencia sectorial:
"Ciertamente la concesión de la licencia, en cuanto responde a las facultades de intervención administrativa respecto del ejercicio de sus derechos por los administrados, exige y viene determinada por la adecuacióna las prescripciones y requisitos establecidos en la legislación sectorial que le sirve de amparo, pero tal comprobación y valoración no alcanza a la revisión, por la Administración competente para su concesión, de la legalidad de actuaciones previas de otras administraciones en el ejercicio de sus competencias, actuaciones válidas y eficaces mientras no sean objeto de la correspondiente impugnación que resulte estimada".La segunda cuestión de interés es que la calificación urbanística o la evaluación ambiental por un lado y la licencia urbanística por otro forman parte de procedimientos distintos, rechazando expresamente que la licencia sea el acto final del mismo procedimiento administrativo cuya impugnación se extienda implícitamente a todos los actos anteriores dictados por otras Administraciones distintas.
Nos dice la sentencia:
"...sin que pueda acogerse el planteamiento de la recurrente, que reiteradamente se refiere a la consideración de la licencia como el acto que pone fin a un procedimiento del que forman parte tales actuaciones previas, que en tal sentido serían objeto de impugnación con ocasión de la misma, empleando expresiones como que "la licencia es el acto de aprobación de un proyecto en Red Natura 2000, por lo que es el acto que está directamente concernido a lo establecido en el art. 6.3 de la Directiva 92/43/CEE y el art.46 de la Ley 42/2007", o que "la licencia autoriza obras de un proyecto que, ajeno a la gestión del espacio natural, afecta...", expresiones que no responden a la naturaleza y alcance de la licencia, como facultad de intervención administrativa respecto del ejercicio de sus derechos por los administrados, garantizando que se ajuste a las prescripciones y requisitos establecidos en la legislación sectorial que le sirve de amparo, incluidas las actuaciones administrativas previas exigibles al efecto, por lo que como se ha dicho antes, constituye una actuación diferenciada y de distinta naturaleza sujeta al correspondiente procedimiento y régimen de decisión, adoptada fuera de los procedimientos y aprobación de los proyectos o calificación territorial que se trata de ejecutar. En otras palabras, la licencia constituye el título que habilita al interesado para ejercitar sus derechos urbanísticos y trata de garantizar que ello se adecúe a las normas, proyectos y calificaciones urbanísticas aprobados según los procedimientos establecidos al efecto, de los que la licencia no forma parte ni puede considerarse como acto de resolución o aprobación que permita su revisión de oficio con ocasión de la revisión de aquella".Esto añadimos nosotros no significa que no tengan incidencia unos en otros. Por ejemplo, el art. 144.3 de la ley 2/2016 de suelo de Galicia dice que cuando las licencias requieran "la previa evaluación de impacto ambiental, no podrá otorgarse la licencia municipal con anterioridad a la declaración de impacto o efectos ambientales dictada por el órgano ambiental competente, o cuando fuera negativa o se hubieran incumplido las medidas correctoras determinadas en la misma".
Pero una cosa es esto y otra muy distinta es que, habiéndose otorgado esa autorización ambiental el Ayuntamiento pueda desconocer los efectos que despliega ese acto administrativo dictado por otra Administración ni mucho menos revisarlo porque carece de competencia para hacerlo.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y Profesor asociado de derecho administrativo
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