La STS de 15/1/2025 (RC 4909/2021) fija la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial:
"La resolución administrativa por la que la Administración resuelve declarar la caducidad de un procedimiento, de conformidad con la regulación establecida en el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aún cuando se adopte una vez dictada resolución expresa, e iniciado el cauce procesal de impugnación de las resolución administrativa expresa que concluya el expediente administrativo de prohibición de contratar, produce efectos en el proceso jurisdiccional entablado, y determina que el órgano judicial de lo contencioso-administrativo que enjuicie el caso deba valorar si concurren los presupuestos fácticos y jurídicos exigidos para declarar la caducidad, atendiendo a la naturaleza del procedimiento y la regulación del plazo máximo para dictar resolución expresa, y dictar, en el supuesto de que aprecie la existencia de este vicio formal, en el marco del respeto al principio de congruencia, un pronunciamiento anulatorio de la resolución administrativa recurrida."
Veremos primero los antecedentes y a continuación cómo resuelve el Tribunal Supremo la cuestión discutida.
Los antecedentes
Que mediante resolución del Gobierno Vasco de 10/4/2019, confirmada por orden de 18/7/2019 que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la anterior, se declaró la prohibición de contratar por un período de dos años y once meses a tres sociedades.
Contra dicha resolución de 18/7/2019 las tres sociedades interponen recurso contencioso-administrativo que se tramitan ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y que son acumulados en un solo procedimiento. Estando ya en marcha el proceso judicial, la Administración dicta el 30/6/2020 resolución declarando la caducidad del citado procedimiento de prohibición de contratar que había finalizado con las resoluciones que eran objeto del proceso.
Una vez dictada esa resolución administrativa reconociendo dicha caducidad del procedimiento de prohibición de contratar, las sociedades recurrentes solicitaron a la Sala vasca que se declarará terminado el proceso por satisfacción extraprocesal (art. 76 LJCA), lo que se rechazó por el TSJPV por Auto de 1/10/2020.
Mediante STSJ del País Vasco de 21/4/2021 (Recurso 740/2019) confirma lo dicho antes por ese Auto de 1/10/2020 y estima en parte el recurso anulando parcialmente las resoluciones impugnadas en el sentido de reducir la duración de la prohibición de contratar acordada a un año. En relación con la cuestión procesal explica que:
"Respecto de la actuación procesal de la Administración demandada, que tan solo a ella y a su diligencia es atribuible en cuanto suponga dejación de su defensa procesal , esta Sala se ratifica al completo en los términos del Auto de 1 de octubre de 2.020, y con ellos, en la Sentencia de 14 de marzo de 2.013, (R.C-A 1006/2010, que lo vertebra, y solo puede ahora añadir que, con ocasión de confirmar dicha Sentencia, la STS de 1 de octubre de 2014 (ROJ: STS 4117/2014) en Casación nº 2.060/2013, concluía en los siguientes términos; "Hemos de compartir en general los argumentos de la sentencia recurrida. Es evidente que la caducidad del procedimiento puede ser declarada de oficio o a instancia de parte, y que en principio esa declaración es compatible con la apertura de un nuevo procedimiento si la acción no ha prescrito, pero habiendo sido alegada la caducidad en la vía administrativa, es allí donde debió apreciarse, pues una vez iniciado el recurso contencioso-administrativo, y finalizada la vía administrativa, puede ser alegada o no por los interesados (como dos los defectos procedimentales, como la falta del trámite de audiencia, u otros de los que es dueño quien los sufre, sin que se pueda valer de ellos quien los produce). Pero los recurrentes, pueden prescindir de su alegación, al menos de forma principal, y solicitar que el órgano judicial se pronuncie sobre el fondo del asunto. En otras palabras, la pretensión del recurrente puede ser la declaración del defecto formal y la retroacción del procedimiento, o que prescindiendo de tal defecto se pronuncie el juez sobre el fondo del asunto, o que lo haga de forma prioritaria y solo subsidiariamente se acogía el defecto procedimental. Pues bien, esto es lo que aquí ha ocurrido, y en consecuencia tiene razón la sentencia cuando sostiene que el acuerdo impugnado que anuncia ya la apertura de un nuevo expediente que por enésima vez pretende declarar la responsabilidad de los recurrentes, no supone una satisfacción procesal auténtica, plena, que responda a las pretensiones ejercitadas por los recurrentes."
Señala el escrito de contestación, -en lo que parecería abonar la tesis de que las resoluciones administrativas deben prevalecer sobre las de los Tribunales-, que dicha resolución declarando la caducidad "sigue vigente". Ignora la Sala en que ámbito persiste esa supuesta "vigencia" de un acto singular que, desde luego, no supone la menor eficacia en este proceso, en que, como acabamos de ver, no bloquea ni entorpece las pretensiones de fondo de las partes recurrentes, al extremo de que la cuestión de la caducidad no debe ser siquiera ya examinada en esta Sentencia al haberse operado un implícito pero relevante abandono de la misma por los propios litigantes actores, siquiera como fundamento principal de la pretensión.
En todo caso, estándose fuera de los supuestos de allanamiento del articulo 75 LJCA, o incluso de un reconocimiento de hechos o motivos de fondo, el proceso debe concluir por medio de Sentencia contradictoria en que el Tribunal deberá valorar".
Contra esta sentencia las sociedades recurrentes prepararon recurso de casación que fue admitido por ATS de 20/10/2022 (RC 4909/2021) con el siguiente objetivo:
"Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia estriba en la determinación de qué repercusión puede deducirse de la sobrevenida resolución de caducidad del procedimiento de declaración de prohibición de contratar una vez que la misma ha sido recurrida jurisdiccionalmente, y, en detalle, si es irrelevante por cuanto se ha recurrido la resolución que declara la prohibición de contratar o si la caducidad vicia el procedimiento del que trae causa esta última y sus efectos deben retrotraerse al momento en el que la caducidad se produjo"
Recordar que en esta STS de 18/12/2023 (RC 4459/2022) que había comentado aquí, la Sala Tercera en un caso distinto a éste en el que no se había llegado a declarar expresamente la caducidad del procedimiento pero había indicios de que dicha caducidad concurriese, estableció que era obligación del Juzgador plantear la tesis del art. 33 LJCA, fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:
"...en los supuestos en los que existan indicios suficientes de que se ha podido producir la caducidad del procedimiento sancionador, el tribunal sentenciador puede y debe proceder de oficio a su análisis y resolución, sin necesidad de que haya sido alegada por alguna de las partes, previo trámite de audiencia."
La STS de 15/1/2025
La sentencia comienza citando el art. 25.1.b) de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común que bajo el título «Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio» nos dice:
"En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: (...)
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95."
A continuación respecto a la caducidad, cita la STS de 19/3/2018 (RC 2054/2017) que había comentado en esta entrada del blog y en este otro artículo, donde se había dejado claro que la caducidad del procedimiento administrativo es un vicio de nulidad; doctrina que reiteró después en la STS de 12/3/2019 (RC 676/2018) que también había comentado aquí:
"En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 438/2018, de 19 de marzo de 2018 (RC 2054/2017), fijamos la siguiente doctrina: «El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones (artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que «debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida» (STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado «ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia». Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que «el procedimiento caducado se hace inexistente».
Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992. Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.
Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo valida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia. Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992, y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna.»
Una vez aclarado esto, la sentencia entra en la cuestión procesal que se había planteado en el auto de admisión a trámite de la casación, sobre qué repercusión puede deducirse de la sobrevenida resolución de caducidad del procedimiento de declaración de prohibición de contratar una vez que la misma ha sido recurrida jurisdiccionalmente, y, en detalle, si es irrelevante por cuanto se ha recurrido la resolución que declara la prohibición de contratar o si la caducidad vicia el procedimiento del que trae causa esta última y sus efectos deben retrotraerse al momento en el que la caducidad se produjo.
Como hemos visto al principio, el Tribunal considera que en estos casos en que se haya declarado la caducidad del procedimiento, sí es necesario que el Juzgador lo tenga en cuenta, abordando esta cuestión y, aunque no lo lleve a la doctrina, planteando si las partes no lo han hecho esa cuestión (la tesis) al amparo de lo dispuesto en el citado art. 33 LJCA para, en caso de que efectivamente concurra, anularla:
"Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación descontextualizada de las reglas procesales que disciplinan la terminación del proceso establecidas en los artículos 68, 70.2, 75 y 76 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lesiva del derecho de la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, en relación con la regulación procedimental del instituto de la caducidad plasmada en el artículo 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuya naturaleza y eficacia como causa determinante de la inexistencia e invalidez del procedimiento ha sido fijada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la sentencia de 19 de marzo de 2018 (RC 438/2018), de 19 de marzo de 2018 (RC 2054/2017), al sostener que la resolución de la Viceconsejera de Administración y Financiación Sanitarias del Departamento de Salud del Gobierno Vasco de 30 de junio de 2020, por la que se declara la caducidad del procedimiento para imponer una prohibición de contratar a las entidades Servicio Asistido Medico Urgente S.L. y Transporte Sanitario Bizcaia y Ambusbask S.A., que ordena el archivo de las actuaciones, «no supone la menor eficacia en este proceso», en la medida que entendemos que la sentencia impugnada debió contener un pronunciamiento explicito sobre este motivo de impugnación, a pesar de la conducta errática de la parte demandante desde la perspectiva procesal, ya que dicha resolución administrativa resultaba determinante para dictar una sentencia anulatoria de las resoluciones del Departamento de Salud del Gobierno Vasco de 10 de abril de 2019 y 18 de julio de 2019 impugnadas.
En efecto, partiendo de la doctrina jurisprudencial de esta Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo fijada en la sentencia núm. 438/2018, de 19 de marzo de 2018, que sostiene que la caducidad del procedimiento determina la invalidez de la resolución administrativa dictada en el procedimiento caducado, en cuanto dicho procedimiento debe considerarse extinguido e inexistente, mantenemos que la declaración de caducidad del procedimiento acordada sobrevenidamente, tras ser dictada la resolución administrativa de fondo e iniciado el cauce procesal de impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe desplegar efectos en el proceso judicial entablado, obligando al órgano judicial que enjuicia el recurso contencioso-administrativo a abordar esta cuestión (y en su caso, a través de la formulación de la tesis a que alude el artículo 33.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), pues no cabe desconocer la eficacia invalidante que la apreciación de la caducidad comporta sobre la resolución administrativa que puso fin al procedimiento administrativo, por la que se resolvía declarar una prohibición de contratar.
Por ello, en el supuesto que enjuiciamos en este recurso de casación, consideramos que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no podía dictar un fallo estimatorio parcial de las pretensiones deducidas por las entidades recurrentes contra las resoluciones del Departamento de salud del Gobierno Vasco, que supusiera eludir el pronunciamiento debido de declaración de anulabilidad de tales resoluciones, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en cuanto había quedado acreditado en las actuaciones procesales, tal como había sido reconocido por la propia Administración, que puso en conocimiento de la Sala de instancia la resolución de la Viceconsejera de 30 de junio de 2020, que refiere, en los antecedentes de hecho, que la Viceconsejería de Administración y Financiación Sanitarias del Departamento de Salud del Gobierno Vasco había dictado resolución el 15 de octubre de 2018 acordando el inicio del expediente para imponer la prohibición de contratar, concluyendo el mismo con la resolución de 10 de abril de 2019, notificada a las entidades interesadas el 25 de abril de 2019, por lo que constando que se ha superado el plazo máximo de seis meses establecido para dictar y notificar la resolución expresa, conforme a lo dispuesto en el articulo 21 del citado texto legal, lo que determinaba resolver que el procedimiento había caducado, ordenándose el archivo del mismo, pues otro fallo, como el acordado por la Sala sentenciadora, contradictorio con el reconocimiento extraprocesal por parte de la Administración de la existencia de ese vicio formal concurrente en la resolución impugnada, no resulta congruente con las pretensiones formuladas con carácter sustancial por las entidades recurrentes de que se declare la nulidad de las resoluciones recurridas".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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