La STS de 6/11/2024 (RC 8773/2022) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial:
"no resulta conforme a derecho que, pese a haberse acordado la ampliación del recurso a un acto expreso relativo a la pretensión inicialmente deducida, se acuerde la inadmisión del recurso contencioso administrativo por apreciarse desviación procesal entre el acto inicialmente identificado como objeto de impugnación en el escrito de interposición del recurso y la pretensión deducida en la demanda"
Los antecedentes
La recurrente había presentado el 14/7/2015 una reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial del Gobierno de Canarias. Una vez pasados seis meses, el 23/2/2016, presenta escrito ante la Consejería poniendo de manifiesto el transcurso del plazo pero solicitando se le emitiese una certificación de acto presunto al entender que el silencio era positivo.
Ante la falta de respuesta de ambos escritos, reclamación y solicitud de certificado de actos presuntos, interpuso recurso contencioso-administrativo en cuyo escrito de interposición se decía que se interponía "frente a la «denegación, por silencio administrativo negativo, por la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial, del Gobierno Autónomo de Canarias, de la petición deducida por esta parte en fecha 23 de Febrero de 2016, para la expedición de certificación sobre la reclamación patrimonial instada en fecha 14 de Julio de 2015 y a la cual no se le ha dado curso alguno», habiendo solicitado en el suplico «[...] que tenga por presentado este escrito, en unión de los documentos que adjunto se acompañan, y sus copias, tenga por interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la denegación por silencio administrativo o el Acto presunto, en el Expediente de referencia seguido por esta parte contra la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial, del Gobierno Autónomo de Canarias [...]".
Una vez recibido el expediente, formula demanda en la que solicitaba que "se dicte Sentencia por que ESTIMANDO este recurso contencioso administrativo acuerde declarar que el acto administrativo no es conforme a derecho y lo anule, revocando el acto presunto desestimatorio de la reclamación patrimonial efectuada; declare la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada por los daños y perjuicios sufridos por mi representada como consecuencia de la falta de diligencia por parte de esa Administración y declare que procede reconocer a la actora el derecho a percibir de la Administración demandada la cantidad de [...]".
El 5/10/2018 la Consejería dicta resolución expresa por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial. La afectada la recurre en reposición y se desestima dicho recurso mediante Orden de 5/12/2018.
La recurrente, al amparo de la posibilidad de ampliación del recurso contencioso-administrativo prevista en el art. 36 LJCA, solicita dicha ampliación contra la Orden de 5/12/2018, ampliación que es acordada mediante Auto de la Sala Canaria de 19/3/2019.
Una vez formuladas las conclusiones, la Sala canaria dio audiencia a las partes sobre una posible causa de inadmisibilidad. Una vez formuladas alegaciones por las partes, dicta sentencia de 5/5/2022 (rec. 403/2016) por la que se inadmite el recurso por lo siguiente:
«[...] Nuestra jurisprudencia tiene dicho, resumidamente, que el acotamiento del acto o disposición impugnado en el proceso administrativo se realiza en el escrito inicial o "de interposición" del recurso, según exige el art. 45.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, determinándose así el contenido u ámbito objetivo del proceso desde un primer momento, de tal modo que la pretensión o pretensiones contenidas en la demanda han de venir forzosamente referidas al acto o disposición acotados en el escrito inicial y cuya disconformidad con el ordenamiento jurídico y. subsiguiente anulación, en su caso, es menester invocar (art 31 LJ, en relación con lo dispuesto en los artículos 33, 43, 69 y 71 del mismo texto).
Y, también según la doctrina del TS, cualquier planteamiento que no se acomode a dicho modo de actuación procesal ha de quedar descalificado, como no ortodoxo, y determina la solución procesal de inadmisibilidad con base en lo que se ha venido llamando "desviación procesal", que -afirma el Alto Tribunal- encuentra apoyo en los arts. 69.c) en relación con el 25, ambos de la LJCA, preceptos contemplados desde la perspectiva de la pretensión contenida en la demanda y referidos al acto o disposición cuya nulidad se postula en el suplico de este escrito.
En cualquier caso, y al margen de la concreta solución que al problema ha dado el TS (solución que nos suscita serias reservas desde un punto de vista estrictamente técnico) lo relevante ahora es que es clara la incorrección procesal con que ha actuado la parte recurrente, por cuanto que en su escrito de interposición dirige inequívocamente su impugnación contra la resolución presuntamente desestimatoria de la solicitud que dedujo para -exclusivamente- que se le expidiera la certificación de acto presunto a que hemos hecho antes mención; sin embargo, después, al formalizar el suplico de la demanda, el actor solicita la nulidad, no de la desestimación presunta de dicha solicitud, sino del supuesto acto presunto --que realmente no existe, si bien no viene al caso ahora extendernos en este punto-- desestimatorio de la solicitud de expedición del certificado de repetida cita, además de incluir, a título de pretensión de plena jurisdicción, una determinada compensación económica por parte de la Administración, incidiendo, con tal modo de proceder, en desviación procesal, dejando a esta Sala, de conformidad con el artículo 33.1 LJCA, sin apoyatura jurídica suficiente en la qué fundar un eventual pronunciamiento anulatorio de la actuación realmente recurrida y cuya nulidad no se solicitó en el suplico de la demanda.
Se impone, por tanto, declarar la inadmisibilidad del recurso a tenor de los preceptos antes citados de la Ley Jurisdiccional, y ello impide entrar en el examen del fondo del asunto, de conformidad con lo prevenido en el art. 68.1.a) de la LJCA. [...]»
Contra dicha sentencia se prepara recurso de casación que es admitido mediante ATS de 15/3/2023 en el que se dice que:
"...la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si resulta conforme a derecho que, pese a haberse acordado la ampliación del recurso a un acto expreso relativo a la pretensión deducida en la demanda, la sentencia dictada por el órgano jurisdiccional acuerde la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por apreciar desviación procesal entre el acto inicialmente identificado como objeto de impugnación en el escrito de interposición del recurso y la pretensión deducida en la demanda."
La sentencia comentada
En primer lugar aporta las razones por las que acuerda fijar la doctrina jurisprudencial que hemos visto al principio:
"La respuesta a la cuestión que nos plantea el auto de admisión requiere que recordemos la constante doctrina de esta Sala sobre la desviación procesal ya que es éste el vicio que ha sido apreciado en la sentencia recurrida para apreciar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo ante ella interpuesto por la aquí recurrente en casación, doña Benita.
Constituye doctrina jurisprudencial constante, uniforme y reiterada de esta Sala (SSTS de 18 de febrero de 1982, 20 de septiembre de 1985, 23 de octubre de 1989, 14 de marzo de 1990, 13 de noviembre de 1992, 21 de julio de 2003, rec. 4597/1999 o 15 de junio de 2015, rec. 1762/2014, entre otras muchas) que en el proceso contencioso administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos: uno, el de interposición del recurso, en el que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula; y otro, el de demanda, en el que, con relación a aquellos actos o disposiciones, se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados en el escrito de interposición, salvo que por la parte actora se hubiera solicitado formalmente la ampliación del objeto procesal prevista en el art. 36 LJCA, dando cumplimiento a los requisitos que en él se enuncian. Cuando el demandante no hace uso formalmente de la facultad ampliatoria del objeto del proceso prevista en el precepto citado, la discordancia entre el escrito de interposición y la demanda constituye la denominada por la doctrina jurisprudencial desviación procesal, cuyo efecto es la exclusión del debate sobre los actos no citados al interponerse el recurso. La necesidad de formular la petición de ampliación resulta, no obstante, matizada en los casos en los que el recurso se interponga frente al silencio desestimatorio, supuesto en el que la solicitud de ampliación sólo se erige en carga para el recurrente cuando la resolución expresa tardía modifique el sentido presumido por el silencio.
Por tanto, cuando se hace uso de la facultad ampliatoria del objeto del proceso prevista en el art. 36 LJCA y ésta se acoge por el órgano jurisdiccional por darse alguno de los supuestos que permiten tal ampliación-tratarse de una actuación que sea reproducción, confirmación ejecución o exista cualquier otra conexión directa con la inicialmente impugnada, o se trate de la resolución expresa tardía cuando lo inicialmente impugnado fuera la actuación presunta- no es posible incurrir en desviación procesal al haberse utilizado el mecanismo expresamente previsto en la ley procesal para eludirla mediante la ampliación del objeto del recurso que permite que en la demanda se puedan formular pretensiones frente al mismo a pesar de no haber sido mencionado en el inicial escrito de interposición.
Así pues, reiterando la línea jurisprudencial que de forma constante se mantiene por la Sala, la respuesta a la cuestión casacional no puede ser otra que la de que no resulta conforme a derecho que, pese a haberse acordado la ampliación del recurso a un acto expreso relativo a la pretensión inicialmente deducida, se acuerde la inadmisión del recurso contencioso administrativo por apreciarse desviación procesal entre el acto inicialmente identificado como objeto de impugnación en el escrito de interposición del recurso y la pretensión deducida en la demanda".
Abriendo un paréntesis, sobre la necesidad o no de ampliar el recurso contencioso-administrativo inicialmente interpuesto contra la desestimación presunta a la resolución expresa a la que se refiere esta sentencia es muy ilustrativa la STS 2/07/2018 (RC 2456/2016) que nos explica lo siguiente:
“Según la actual regulación, en el silencio administrativo negativo no puede hablarse, en puridad de principios, de verdadero acto administrativo y pasa a ser, como era en el año 1958, una ficción a efectos procesales. Por el contrario, el silencio positivo se continúa configurando como un verdadero acto administrativo, como un acto declarativo de derechos para el interesado.
El artículo 36.1 LJCA utiliza el término "podrá" que empleaba el artículo 46 de la Ley de lo contencioso de 27 de diciembre de 1956, dándole el sentido de que la ampliación del recurso no es necesaria como ha entendido la jurisprudencia de esta Sala salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio; en esos casos la ampliación sí es una carga de la parte recurrente, como ha recordado la Sentencia de 27 de febrero de 1997 (Apelación 10636/1991), con cita de una sentencia del Tribunal Constitucional (STC 98/1988, de 31 de mayo, FJ 5) Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En ese caso puede entender legítimamente el recurrente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso [(así STC 231/2001, de 26 de noviembre; en parecido sentido Sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2009 (Casación 1887/2007)].
Por consiguiente, la interpretación correcta del artículo 36. 1 LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), exige distinguir los siguientes supuestos:
a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (art. 76 LJCA).
b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso- administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.
c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad.
En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado”.
Volviendo a la sentencia comentada, una vez fijada la doctrina, entra a resolver el caso concreto anulando la sentencia por haber declarado indebidamente que existía desviación procesal cuando no era así porque:
"...no ha tenido en cuenta la ampliación del objeto del proceso a la resolución expresa desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial que ni siquiera es mencionada en la sentencia recurrida, a pesar de que dicha ampliación se formuló formalmente por la parte recurrente, fue aceptada por la Sala al amparo del art. 36.4 LJCA -auto de 19 de marzo de 2019- e, incluso, se formuló después nueva demanda y nueva contestación a la demanda en relación con esta nueva resolución expresa a la que se había admitido la ampliación del objeto del recurso.
En este auto de 19 de marzo de 2019 -que ganó firmeza al no ser impugnado por la contraparte- la Sala de instancia afirma expresamente que el objeto inicial del recurso, es decir, el objeto identificado en el escrito de interposición, era la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial, accediendo a la ampliación interesada a la resolución que expresamente la desestima al entender que la solicitud de ampliación formulada «encaja plenamente en el supuesto previsto en el artículo 36.4 LJCA», esto es, por entender que resulta procedente la ampliación del recurso a la resolución expresa tardía dictada en relación con la actuación presunta originariamente impugnada que, insistimos, en este auto la propia Sala entendió que era la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración".
Aunque indica que esto sería suficiente para estimar el recurso, también rebate las afirmaciones de la Sala canaria sobre que lo impugnado no era la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial sino la desestimación de la petición de certificación de actos presuntos:
"Ciertamente, el escrito inicial de interposición, al que no hemos referido en el primer fundamento, no es un paradigma de claridad ni lo era tampoco el escrito que la recurrente dirigió a la Administración con fecha 23 de febrero de 2016, tras no haber obtenido respuesta a la reclamación que había presentado con fecha 14 de julio de 2015. Y así, aunque en el encabezamiento del escrito de interposición se indica que el recurso se interpone frente a la «denegación, por silencio administrativo negativo, por la Consejería de Obras Publicas, Transportes y Política Territorial, del Gobierno Autónomo de Canarias, de la petición deducida por esta parte en fecha 23 de Febrero de 2016, para la expedición de certificación sobre la reclamación patrimonial instada en fecha 14 de Julio de 2015 y a la cual no se le ha dado curso alguno», ello no obstante, en el suplico se concluye solicitando «[...] que tenga por presentado este escrito, en unión de los documentos que adjunto se acompañan, y sus copias, tenga por interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la denegación por silencio administrativo o el Acto presunto, en el Expediente de referencia seguido por esta parte contra la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial, del Gobierno Autónomo de Canarias [...]», y adjuntando al referido escrito copias de la solicitud de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 14 de julio de 2015 y de la solicitud de expedición de certificación de acto presunto presentada el 23 de febrero de 2016 (al amparo, según se indica en el mismo, del art. 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común).
Por tanto, aunque deba reconocerse la falta de claridad del escrito de interposición, el suplico del mismo está redactado en términos lo suficientemente amplios -«la denegación por silencio administrativo o el Acto presunto, en el Expediente de referencia seguido por esta parte contra la Consejería [...]»- para entender -como había entendido la propia Sala en el auto de ampliación- que el objeto inicial del recurso era la desestimación presunta del expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración.
No hace falta recordar que en el ámbito del acceso a la jurisdicción es donde con mayor intensidad opera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y en el que toda interpretación debe estar presidida por el principio pro actione que no ha sido debidamente tenido en cuenta en el razonamiento de la Sala.
La casación debe, por todo ello, prosperar, debiendo dictarse por la Sala nueva sentencia que dé respuesta a todas las pretensiones ejercitadas en el proceso en relación con la desestimación presunta y luego expresa de la reclamación por responsabilidad patrimonial formulada por la interesada".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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