La STS de 28/9/2021 (RC 1379/2020) ha establecido la siguiente e interesantísima doctrina jurisprudencial:
“El administrador único de una sociedad anónima ostenta la representación externa de la misma, por lo que puede actuar como representante de dicha entidad ante la Administración Pública sin necesidad de disponer de un poder específico para ello, dado que su representación la ostenta ex lege mientras esté vigente su nombramiento.
El administrador único que ha obtenido del organismo certificador competente un certificado de firma electrónica que le habilita para actuar telemáticamente en representación de una persona jurídica no necesita aportar, mientras esté vigente dicho certificado, un poder de representación de la sociedad con motivo de cada actuación concreta ante la Administración.”Antecedentes del caso
Se trata de una sociedad anónima, “Aguas de Incio, S.A.” representada por administrador único quien contaba para actuar en nombre de dicha sociedad ante la Xunta de Galicia con un certificado digital de representante de persona jurídica emitido por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre al amparo del art. 7 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica.
La Xunta de Galicia había admitido su condición de representante en el expediente tanto al admitir escritos presentados por el administrador único con su certificado digital de persona jurídica, como enviándole notificaciones.
De repente cuando interpone recurso de reposición contra la resolución la Xunta de Galicia, ésta dice que su representación no está acreditada y le requiere para que la subsane de un modo concreto: “se le solicita para que, a tal fin, presente en la sede electrónica de la Xunta de Galicia y firmado electrónicamente, el poder notarial que permita considerarlo legitimado para actuar en nombre de la entidad. O bien podrá aportar el documento notarial de forma presencial en la oficina de asistencia en materia de registros, para que de acuerdo con lo previsto en el artículo 16.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre sea digitalizado e incorporado al expediente administrativo electrónico.”
El administrador único, haciendo uso de su certificado digital de persona jurídica aporta copia simple de la escritura notarial de nombramiento como administrador único por el registro electrónico de la Xunta de Galicia.
La Administración le tiene por desistido en el recurso al entender que no se había subsanado el supuesto defecto de representación porque no se había usado alguno de las formas concretas que hemos visto indicadas en el requerimiento y la copia simple no acredita fidedignamente la representación como exige el art. 5.4 de la LPAC.
La sociedad interpone recurso contencioso-administrativo que es desestimado por la STSJ de Galicia de 4/12/2019 en base a lo siguiente:
“La condición de administrador único sería indicio de la representación (orgánica) de la sociedad en el ámbito del objeto social, pero no de la representación (voluntaria) en el procedimiento administrativo -para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de la sociedad-.
Y, una cosa es que en esta sede jurisdiccional la Administración no pudiese invocar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo cuando anteriormente admitió el recurso administrativo sin salvedad, o que no procediese una resolución administrativa de inadmisión sin existencia de requerimiento, advertencia o comunicación previo, y otra, distinta, el de falta de atención a requerimiento claro de subsanación, pues según supuesto de autos la solicitud incumplía el requisito de acreditación de la representación de conformidad con los preceptos citados, toda vez que el interesado no subsanó la falta ni acompañó los documentos preceptivos en los términos del requerimiento que se le hizo; procedía luego tenerle por desistido de su petición, como se resolvió.
No se trata, en consecuencia, de "rigorismo" sino de cumplimiento de las normas que ordenan cómo proceder ante la Administración.
Por consiguiente resulta que la solicitud incumplía el requisito de acreditación de la representación de conformidad con los preceptos citados y el interesado no subsanó la falta o acompañó los documentos preceptivos en los términos del requerimiento que se le hizo; procedía, por tanto, -reiteramos-, tenerle por desistido de su petición como se resolvió”.
El Auto de admisión de la casación
Mediante ATS de 21/1/2021 se admite a trámite la casación por entender que tenía interés casacional objetivo determinar:
“Segundo.- Si, al amparo del artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, resulta conforme al principio pro actione exigir a las personas jurídicas la presentación por medios electrónicos de poder notarial a fin de acreditar su representación.
Tercero.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, los artículos 5.3 y 4 de la LPAC; los artículos 7.1 y 4 y 13.2 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica; los artículos 209 y 233.2 d) del RD legislat. 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital , así como el artículo 24 CE” (“El supuesto presenta interés casacional objetivo en virtud de la presunción a) del artículo 88.3 de la LJCA, al no existir pronunciamiento sobre el valor probatorio de la representación aportada electrónicamente, mediante los poderes obrantes en las escrituras arriba indicadas, a efectos de actuación en vía administrativa.”)”
La decisión del Tribunal Supremo
La Sala Tercera en esta sentencia divide con buen criterio su motivación en dos cuestiones distintas que veremos por separado:
a) La representación de una persona jurídica con administrador único.
La sentencia, con cita a los arts. 209 y 233 de la Ley de Sociedades de Capital, comienza aclarando que la condición de administrador único implica que ostente la representación ex lege de la sociedad sin necesidad de tener que aportar ningún otro poder razonando como sigue:
“No cabe duda, por tanto, que el administrador único de una sociedad ostenta la representación externa de dicha persona jurídica, por lo que puede actuar como representante de dicha entidad ante la Administración Pública, sin necesidad de disponer de un poder específico para ello, dado que su representación la ostenta ex lege, sin perjuicio de que la sociedad pueda otorgar su representación voluntaria para determinadas actuaciones a un tercero.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, interpretando las previsiones contenidas en la Ley de Sociedades de Capital, ha llegado a esta misma conclusión entendiendo que la representación externa de la sociedad correspondía al administrador único. Baste citar a tal efecto la STS, Sala Tercera, de 7 de febrero de 2014 (rec. 4749/2011) en la que se afirma:
"El Derecho de Sociedades distingue dos aspectos diferenciados de la vida de la empresa, como son la "administración", por un lado, y la "representación", por otro (así se pone de manifiesto, por ejemplo, en el artículo 209 del Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital 1/2010, que establece que "es competencia de los administradores la gestión y la representación de la sociedad en los términos establecidos en esta ley"; distinguiendo, pues, con claridad ambos aspectos). La diferenciación así apuntada entre administración, por un lado, y representación, por otro, se basa en que la administración se mueve en el ámbito organizativo interno societario, mientras que la representación concierne a los actos con trascendencia o relevancia externa a través de los cuales se promueven y crean relaciones jurídicas entre la sociedad y terceras personas. Dicho sea de otro modo, en el ámbito de la "representación" se desarrollan los actos por los que se exterioriza una declaración de voluntad que vincula a la empresa en el tráfico jurídico con terceras personas, a diferencia de los actos de gestión incardinables en la administración, que se producen en un terreno interno del gobierno societario que no determina per se relaciones con terceros, aunque puedan dar lugar a ellas.[...]
La representación de la sociedad corresponde, pues, a los administradores, y si se trata de administradores únicos, corresponde a estos necesariamente, con el añadido de que dicha representación se extiende a cualesquiera actos incluidos en el objeto social, y que cualquier limitación estatutaria de las facultades representativas de los administradores será ineficaz frente a terceros".
Tal y como han señalado sentencias de 20 de julio de 2016 (rec. 2596/2013), de 4 de mayo de 2017 (rec.1578/2016), o la de 20 de marzo de 2018 (rec. 2177/2015), "[...] no podemos ignorar que el cargo de administrador único presenta un singular perfil jurídico y organizativo, desde el momento que dicho cargo implica que convergen en una sola y la misma persona las facultades de administrador y representante legal de la empresa, desde el momento que en las empresas con administrador único la administración no está atribuida a un órgano colegiado sino a una sola persona que, además de estar investida de la facultad de administrar, ostenta de forma necesaria la competencia para representar a la sociedad en las relaciones jurídicas externas".Respecto a la cuestión del art. 45.2.d) LJCA (la exigencia de aportar el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación), la jurisprudencia se había manifestado de modo contradictorio confundiendo a veces la representación voluntaria con la orgánica, como había comentado aquí. La sentencia añade que:
“Es cierto que la jurisprudencia ha distinguido entre la representación de una sociedad, que acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y la decisión de litigar ante los Tribunales, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. En estos casos se ha planteado si el administrador único además de ostentar la representación de la sociedad tiene facultades para ejercitar acciones judiciales en nombre de la sociedad, y todo ello a los efectos de entender cumplido el requisito previsto en el art. 45.2 d) de la LJ. Pero incluso respecto de este último aspecto ha sostenido que al administrador único de la sociedad de responsabilidad limitada le corresponde con carácter general y ordinario no sólo la representación sino también la administración y gestión de la empresa, por lo que puede entenderse razonablemente que en principio la decisión de ejercitar acciones judiciales y promover la interposición de un recurso contencioso- administrativo entra dentro de sus facultades típicas o características, pues tal es la regla organizativa general y la dinámica habitual de esas sociedades ello, mientras no se suscite controversia en el proceso sobre la cuestión, puede asumirse que el otorgamiento del poder de representación por el administrador único de la sociedad resulta suficiente para tener por cumplido el requisito del art. 45.2.d) LJCA (STS, Sala Tercera, de 7 de febrero de 2014 (rec. 4749/2011) entre otras).
Controversia que, en todo caso, no resulta relevante para el supuesto que nos ocupa en el que no se discute su capacidad para entablar acciones judiciales ni se trata de acreditar el cumplimiento del requisito previsto en el art. 45 de la LJ, sino de apreciar su capacidad para actuar ante la Administración en nombre y representación de la sociedad, aspecto en el que basta con acreditar que tiene la condición de administrador único.”Aunque este art. 45.2.d) LJCA no era objeto de interpretación, por la claridad de los razonamientos dados y por la doctrina jurisprudencial sentada que reconoce que "El administrador único de una sociedad anónima ostenta la representación externa de la misma, por lo que puede actuar como representante de dicha entidad ante la Administración Pública sin necesidad de disponer de un poder específico para ello" parece difícil poder inadmitir un recurso contencioso-administrativo interpuesto por un administrador único que haya acreditado su condición, sin necesidad de exigirle también ningún otro documento a mayores.
b) Sobre la forma en que se acredita ante la Administración la representación que ostenta.
La primera cuestión interesante es que, existiendo requerimiento por parte de la Administración por el que se requiere para subsanar un posible defecto de representación, el requerido no está vinculado por las indicaciones que realice la Administración sobre la forma de realizar esa subsanación o documentos que ha de presentar para ello:
“Conviene empezar por aclarar que el trámite de subsanación trata de poner remedio a un vicio advertido, en este caso referido a la acreditación de la representación. El afectado puede utilizar cualquiera de los medios legalmente reconocidos que sean efectivos para corregirlo, hayan sido o no mencionados en el requerimiento que le dirija la Administración, pudiendo apartarse válidamente de los sugeridos por el órgano administrativo si entiende que existen otros, igualmente válidos y eficaces, para remediar el defecto apuntado”La segunda cuestión es recordar que el art. 5.4 de la LPAC señala expresamente que la acreditación de la representación se puede acreditar por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna de su existencia y que:
“Del propio tenor literal del citado precepto se desprende que no existe un listado tasado de medios que sirvan para demostrar la representación que se ostenta, pues ésta puede acreditarse por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia de su existencia”La tercera cuestión es la validez del certificado digital de persona jurídica como medio acreditado de representación:
“…puede afirmarse que cuando se dispone de un certificado electrónico, expedido por la autoridad competente, para actuar como representante de una persona jurídica, los escritos y documentos firmados electrónicamente utilizando dicho certificado se entenderán presentados dicha persona jurídica, así se dispone en el art. 7.4. de Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, en el que se establece "Se entenderán hechos por la persona jurídica los actos o contratos en los que su firma se hubiera empleado dentro de los límites previstos en el apartado anterior".
Los certificados para representar y actuar en nombre de una persona jurídica en las actuaciones electrónicas pueden solicitarse por su administradores, representantes legales y voluntarios con poder bastante a estos efectos (art. 7.1 de la Ley 59/2003) y la autoridad certificadora debe comprobar antes de expedirlo que el solicitante acredita, de forma fehaciente, ostentar dicha representación. Así se dispone en el art. 13.2 de la Ley de Firma Electrónica en el que bajo el título "Comprobación de la identidad y otras circunstancias personales de los solicitantes de un certificado reconocido" se dispone que "2. En el caso de certificados reconocidos de personas jurídicas, los prestadores de servicios de certificación comprobarán, además, los datos relativos a la constitución y personalidad jurídica y a la extensión y vigencia de las facultades de representación del solicitante mediante los documentos públicos que sirvan para acreditar los extremos citados de manera fehaciente y su inscripción en el correspondiente registro público si así resulta exigible. La citada comprobación podrá realizarse, asimismo, mediante consulta en el registro público en el que estén inscritos los documentos de constitución y de apoderamiento, pudiendo emplear los medios telemáticos facilitados por los citados registros públicos”.
Por ello, la persona física que dispone de un certificado digital para firmar electrónicamente documentos en representación de una persona jurídica ha demostrado fehacientemente ante la autoridad certificadora correspondiente ostentar dicha representación y, por ende, no puede ser cuestionada por otra Administración u órgano administrativo con motivo de cada actuación concreta.”En función de ello, la Sala Tercera concluye que “con independencia de que la copia simple de la escritura notarial que le nombra administrador único no pueda considerarse un documento fidedigno, su condición de administrador único ya fue acreditada y corroborada por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre para emitir el certificado de firma electrónica como representante de dicha sociedad y la propia Administración autonómica gallega había admitido su condición de representante a lo largo del expediente, tanto recibiendo escritos como realizando notificaciones, de ahí que la copia de la escritura que le nombraba administrador único de la sociedad no hacía sino corroborar lo que la FNMT había constatado de forma fidedigna y propia Administración autonómica había tenido por cierto a lo largo del expediente.
Por todo ello, estimamos que su condición de representante de dicha sociedad estaba suficientemente acreditada en el expediente, por lo que procede anular la resolución administrativa que le tuvo por desistido del recurso de reposición por no acreditar dicha representación y se ordena retrotraer actuaciones para que la Administración resuelva el recurso de reposición presentado”
Actualización 16/12/2021: El compañero Emilio Aparicio Santamaría ha publicado en esta Newsletter de su imprescindible blog "In dubio pro administrado" una referencia a otra sentencia interesante que complementa la aquí comentada, la STS de 25/10/2021 (RC 706/2020) que fija como doctrina jurisprudencial la siguiente:
"En respuesta a las cuestiones de interés casacional planteadas en el recurso de admisión de este recurso de casación, la Sala mantiene los criterios jurisprudenciales establecidos en nuestra precedente sentencia nº 1179/2021, de 28 de septiembre (casación 1379/2020), que reiteramos con las matizaciones y alteraciones que resultan de las circunstancias concurrentes en el caso examinado en este recurso:
1.- El Consejero Delegado de una sociedad de capital en quien el Consejo de Administración haya delegado todas las funciones y facultades correspondientes al Consejo de Administración, excepto las indelegables por Ley, en los términos previstos por los artículos 233.2.d) del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital y 149.1 del Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, ostenta el poder de representación de la sociedad, por lo que puede actuar como representante de la misma ante la Administración Pública sin necesidad de disponer de un poder específico para ello.
2.- El Consejero Delegado de una sociedad de capital en los términos del apartado anterior, que ha obtenido del organismo certificador competente un certificado de firma electrónica que le habilita para actuar telemáticamente en representación de una persona jurídica no necesita aportar, mientras esté vigente dicho certificado, un poder de representación de la sociedad con motivo de cada actuación concreta ante la Administración."Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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