La STS de 14/1/2022 (RC 5040/2020) fija la siguiente doctrina jurisprudencial sobre las consecuencias de la incoación de un procedimiento administrativo sancionador o de gravamen iniciado de oficio sin haber previamente declarado la caducidad de otro con el mismo objeto, dejando la puerta abierta a las concretas circunstancias de cada caso:
“1) En los casos en que se iniciare de oficio por la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, la caducidad se producirá – ope legis- por el vencimiento del transcurso del plazo máximo establecido legalmente para dictar la resolución que ponga fin al procedimiento, sin haberse dictado y notificado ésta. En tales casos, se mantiene la obligación de resolver por parte de la Administración, debiendo ésta declarar la caducidad producida.
2) La resolución de la Administración en que se acuerde la caducidad tiene meros efectos declarativos, de constatación de la caducidad producida y conllevará, con carácter general, la finalización del procedimiento y el archivo de las actuaciones.
3) Aunque la declaración formal de caducidad tenga lugar en un momento posterior, el despliegue de los efectos de la caducidad declarada por la Administración debe situarse en el momento en que la caducidad se produjo, esto es, al vencerse el plazo máximo de resolución establecido para ese concreto procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente y exigible resolución expresa.
4) La caducidad ha de acordarse de forma expresa, sin que quepa entender declarada la caducidad de forma tácita mediante la incoación de un nuevo procedimiento con análogo objeto.
5) La declaración de caducidad del primer procedimiento debe realizarse, con carácter general, de manera previa a la incoación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto.
6) Pero, cuando sin haberse efectuado la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto, la determinación de las consecuencias de tal forma de proceder de la Administración dependerá, en cada caso, de las peculiares circunstancias concurrentes en el supuesto examinado”.La cuestión que había suscitado interés casacional
El ATS de 11/12/2020 había planteado la siguiente cuestión como relevante para la formación de jurisprudencia:
"Si habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente".
Los antecedentes jurisprudenciales
En esta entrada comenté la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) que se cita por ambas partes en este recurso. En ella se fijaba como doctrina jurisprudencial la siguiente:
"...para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento".Ello se contradecía con lo que había señalado en materia de subvenciones la STS de 22/10/2020 (RC 4279/2019):
"...en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, transcurrido el plazo máximo para resolver el mismo previsto en el artículo 42.4 de la LGS, la omisión de la declaración de la caducidad y de la orden de archivo de las actuaciones no invalida la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro, si no ha transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro.
Todo lo anterior sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, lo que en los supuestos de procedimientos de reintegro de subvenciones, si vence el plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, exige de la Administración el dictado de una resolución que declare la caducidad y ordene el archivo de las actuaciones".
La STS de 12 de enero de 2022
La sentencia como hemos visto incide por una parte en lo ya dicho en la STS de 3/12/2020 y que había comentado también aquí sobre que la caducidad de un procedimiento sancionador o de gravamen iniciado de oficio se produce ope legis por aplicación del art. 25.1.b LPAC, sin necesidad de que se declare (como sí sucede con la caducidad por causa imputable al ciudadano). Nos dice:
“…conviene resaltar, a los efectos que ahora interesan, que el tenor literal de la expresión utilizada por el legislador pone de manifiesto el carácter meramente declarativo y no constitutivo de la declaración de caducidad efectuada por la Administración.
Esto es, la caducidad, por disposición expresa del artículo 25.1.b), se produce, ope legis, al vencer el plazo máximo establecido para resolver el procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente resolución expresa, por lo que, en realidad, el papel de la Administración se limita a constatar en su resolución declarativa que la caducidad se produjo en aquel momento. Por tanto, aunque la declaración formal de caducidad tenga lugar en un momento posterior, el despliegue de los efectos de la caducidad declarada por la Administración debe situarse en el momento en que la caducidad se produjo, esto es, al vencerse el plazo máximo de resolución establecido para ese concreto procedimiento sin haberse dictado y notificado la correspondiente y exigible resolución expresa.”También recalca que ello no quiere decir que no exista obligación de resolver y notificar ni que en los casos de caducidad esa resolución deba declarar la misma por aplicación del art. 21 LPAC.
¿Qué sucede cuándo no se declara esa caducidad en un procedimiento sancionador o de gravamen y se abre un nuevo procedimiento sobre el mismo objeto?
El Tribunal Supremo matiza que no se puede tratar igual a todos los procedimientos; que dependerá de las circunstancias del caso. Deja algunas pistas para resolverlo:
“Esta cuestión no está expresamente resuelta, con la debida claridad, en nuestro ordenamiento. A nuestro juicio, la respuesta a tal cuestión debe ir ligada, necesariamente, a las circunstancias concurrentes en cada caso, por las siguientes razones:
(i) Existen diferencias apreciables, que deben ser tenidas en cuenta, entre el caso de un procedimiento sancionador, en el que se impute al sujeto la comisión de una infracción tipificada normativamente y sometida a un plazo de prescripción, y aquel otro caso de procedimiento no sancionador, en el que, pese a que la resolución que pudiera recaer fuera susceptible de provocar en el sujeto un efecto desfavorable o de gravamen, no se impute al sujeto formalmente una infracción por la que deba ser sancionado.
(ii) Tampoco pueden -ni deben- identificarse de modo absoluto los supuestos en que la Administración incumple totalmente su obligación de declarar la caducidad y aquellos otros en los que la Administración cumple, aunque tardíamente, esa obligación legal.
(iii) También apreciamos diferencias relevantes entre aquellos supuestos en los que, sin declarar la caducidad del primer procedimiento, se incoa un segundo procedimiento, aprovechándose en éste trámites de aquél, y aquellos otros en los que, pese a no haberse declarado formalmente la caducidad del primer procedimiento, puede constatarse que materialmente se ha producido un completo abandono del mismo (por la ausencia de tramitación sustancial y el largo tiempo transcurrido hasta la incoación del segundo), no aprovechándose en el segundo los trámites realizados en el primero.
En definitiva, la determinación de las consecuencias que se producirán cuando, sin haberse efectuado la declaración expresa de caducidad del primer procedimiento, se iniciare un segundo procedimiento con el mismo objeto, dependerá en cada caso de las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado”.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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