La reciente STS de 27/02/2020 (RC 350/2018) ofrece una exposición muy pedagógica sobre uno de los tres supuestos en los que el apartado 3° del art. 106 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo permite inadmitir a trámite sin necesidad de pedir previamente el Dictamen del órgano consultivo las solicitudes de revisión de oficio de actos nulos, la carencia manifiesta de fundamento de esas solicitudes.
Recordemos lo que nos dice el art.106.3 de la Ley 39/15:
"3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.".
En el caso resuelto por dicha sentencia el Consejo de Ministros había inadmitido a trámite dicha solicitud por entender que carecia manifiestamente de fundamento por existir cosa juzgada al haber sido desestimado previamente por sentencia firme el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la revisión de oficio de la concesion administrativa en dominio público marítimo terrestre.
La carencia manifiesta de fundamento en la inadmisión a limine de la revisión de oficio
Como deciamos antes la sentencia es muy didáctica y empieza haciendo una exposición de los 3 supuestos en los que procede la inadmisión a trámite inicial de la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos con cita de la STS de 5.12.2012 (RC 6076/2009):
"Esta Sala, en sentencias de 27 de noviembre de 2009 (RC 4389/2005), 26 de noviembre de 2010 (RC5360/2006) y 28 de abril de 2011 (RC 2309/2007), ha estudiado los requisitos exigibles para la inadmisión a limine de la solicitud de revisión de oficio, pronunciándose en este sentido: "El juicio anticipado que comporta la inadmisión de la solicitud de revisión procede en los casos siguientes: 1º) cuando la revisión no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 -apartado 1 porque ahora estamos ante un acto administrativo-; 2º) cuando carezca manifiestamente de fundamento, y, en fin, 3º) cuando se hubieran desestimado sobre el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Siempre que, y éste es un requisito de carácter transversal, se realice de forma motivada [...] Estas causas que permiten cercenar tempranamente el procedimiento instado por el interesado en el ejercicio de una acción de nulidad, por tanto, comprenden no sólo los casos en que no se citen las causas del indicado artículo 62.1 de la Ley 30/1992 o cuando el discurso argumental nada tiene que ver con las mismas, sino también aquéllos otros casos en los que aludiendo a las indicadas causas, su desarrollo resulta ajeno al contenido de las mismas por centrarse en causas de anulabilidad que debieron ser esgrimidas mediante los correspondientes recursos administrativos"
Pero esta misma STS de 5.12.2012 a continuación también aclara que:
"Dicho lo anterior, interesa destacar igualmente que la inadmisión que permite el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, por la falta de fundamento de la solicitud, no permite identificar el juicio que tendría lugar tras la sustanciación del procedimiento de revisión de oficio y el que se adelanta sobre la admisión. No. Únicamente se permite el juicio anticipado negativo cuando su falta de fundamento aparece como "manifiesta"...lo que supone que el órgano administrativo competente para resolver sobre la revisión haga un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102, y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias".
La cosa juzgada como supuesto de carencia manifiesta de fundamento
A continuación la sentencia explica la doctrina jurisprudencial que ha dicho que en los casos en que el acto administrativo cuya nulidad se solicita se revise de oficio ha sido ya juzgado por sentencia firme, no procede admitir a trámite dicha solicitud, citando la STS 19.06.2018 (RC 4886/2016):
"Tal y como hemos dicho reiteradamente (sirva de ejemplo la sentencia dictada el día 20 de mayo de 2013 en recurso de casación 779/2011, dictada en un asunto similar al que nos ocupa), "la doctrina sentada por este Tribunal, [contenida en sentencias de 18 de mayo de 2010 (casación 3238/2007), 28 de abril de 2011 (casación 2309/2007), 5 de diciembre de 2012 (casación 6076/2009) y 7 de febrero de 2013 (casación 563/2010), entre las más recientes], configura dicho procedimiento como un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo, verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, cuya finalidad es la de facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Como tal, se trata de un cauce subsidiario de los otros instrumentos procedimentales ordinarios de impugnación de actos administrativos; de modo que, conforme a la indicada doctrina, no es posible instar la revisión de oficio, por existir cosa juzgada, cuando previamente se haya impugnado la resolución de que se trata en vía jurisdiccional, y ello aun cuando en el nuevo procedimiento se aleguen otras causas de nulidad que no fueran las planteadas en la instancia contencioso-administrativa.".
Hay que recordar aquí lo dicho en la STS de 18.01.2017 (RC 1469/2015) comentada por el maestro Sevach en "Los cimientos de la cosa juzgada sacudidos por la revisión de oficio" donde se permite la revisión de oficio cuando la nulidad (que en ese caso era la caducidad del procedimiento) no hubiese sido alegada en el proceso judicial previo. Como explicábamos en la entrada "Más sobre la caducidad del procedimiento administrativo", Sevach puntualizaba que "Aunque en apariencia el Supremo ha quebrado la cosa juzgada por la revisión de oficio cuando media la nulidad de pleno derecho, hemos de percatarnos de que realmente lo que hace el Supremo es no apreciar tal cosa juzgada material puesto que la sentencia firme no abordó directamente la cuestión de la posible nulidad de pleno derecho de incorporar un criterio no incluido en las bases para determinar los aprobados. Ese es el matiz que, si bien interpreta restrictivamente los confines de la cosa juzgada, salvaguarda el límite clásico respecto de la revisión de oficio".
En este caso, en función de las circunstancias concurrentes que se explican al final de esta STS de 27.02.2020 por las que se demuestra que la recurrente había podido alegar la causa de nulidad ahora esgrimida en el contencioso previo y no lo hizo y que la resolución cuya revisión se pretendía ya tenía en cuenta su condición de titular de la concesión, la sentencia acaba concluyendo que "la decisión de inadmisión por carencia manifiesta de fundamento debe considerarse correcta a la luz de la doctrina que aplica la administración y, además, expresamente motivada".
Otras cuestiones interesantes pendientes en casación sobre la revisión de oficio
Mientras seguimos a la espera de que la sala Tercera resuelva el recurso admitido a trámite por el ATS de 25.06.2018 (RC 846/2018) del que habíamos hablado en la entrada "¿Cuál es el día final del plazo de caducidad de los procedimientos de revisión de oficio?" recientemente por ATS 28/02/2020 (RC 8075/2019) se ha admitido a trámite un recurso de casación que resolverá otra cuestión muy interesante sobre la revisión de oficio, puesto que se determinará:
1ª.- Si es de aplicación alguno de los supuestos del art. 106 de la ley 30/1992 (actual, artículo 110 de la ley 39/2015), como justificación de la inadmisión a trámite de una revisión de oficio o si su aplicación solo es posible, como causa de desestimación, una vez tramitado dicho procedimiento de revisión de oficio.
2ª.- Si la mera alegación de una causa de nulidad de pleno derecho, sin necesidad de ulterior fundamentación, conlleva automáticamente la admisión a trámite la solicitud de revisión de oficio y
3ª.- Si el trámite de subsanación recogido en el artículo 71 de la Ley 30/1992 (incluido en dicho Título VI) es de aplicación al procedimiento de revisión de oficio, (en particular, en el caso en el que el peticionario sea una Administración Pública)"
Juzgar a la Administración contribuye decisivamente a administrar mejor
Quería terminar la entrada con las palabras del profesor Tomás Ramón Fernández de su famoso artículo "Juzgar a la Administración contribuye también administrar mejor", recopilado junto con otros ensayos de igual valor en su libro imprescindible para todos los administrativistas "De la arbitrariedad de la Administración".
Decía el maestro en su famoso artículo de 1992 hablando del liderazgo por aquel entonces de la jurisdicción contencioso-administrativa que era necesaria la "comprensión del papel esencial que al Poder Judicial corresponde en todo Estado de Derecho y, por supuesto, en nuestro Estado social y democrático de Derecho...(que) exige, sobre todo generosidad intelectual para aceptar algo tan obvio como que todos los juicios no pueden ganarse por la potisima razón de que frente a nuestras razones hay siempre otras razones de un peso aproximado al de aquéllas, que al otro le parecen también mejores. Esto es así en todo tipo de conflicto y lo es también, por supuesto, en los conflictos entre la Administración pública y los ciudadanos, con muy ligeras variantes. Cualquier abogado lo sabe y lo tiene asumido desde siempre. Los juristas de la Administración deben aprender y asumirlo también y deben aceptar que la posición que representan tiene ya una prima legal importante en la presunción iuris tantum de que lo que hacen las autoridades y agentes que obran por la Administración es legítimo en cuanto que se supone orientado a la satisfacciónde los intereses de todos. Exigir más de eso, elevando la presunción a la categoría de axioma, sabiendo como se sabe por la experiencia de siglos que la realidad no es ni ha sido nunca precisamente, angélica, es una suerte de fundamentalismo, que está en las antípodas de lo que la democracia significa en nuestros días y que impide, además, aprovechar en beneficio de la comunidad la energía social que la Justicia administrativa es susceptible de generar y genera. Porque juzgar a la Administración contribuye decisivamente a administrar mejor".
Confiemos que estas palabras y la diosa Iustitia sirvan de inspiración y guíen a la Sala Tercera para que resuelva estas interesantes cuestiones pendientes con la mayor sabiduría y equilibrio posible entre las potestades administrativas y las garantías ciudadanas porque, en último término, esa es la clave de bóveda que sostiene la calidad de nuestro querido derecho administrativo, tan importante como sistema de control del Poder, fundamental para el buen funcionamiento democrático.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
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