La incidencia de la suspensión de un Plan Especial de Protección de un conjunto histórico por Orden Ministerial dictada al amparo de la Ley de Patrimonio Histórico en los procedimientos expropiatorios
- Diego Gómez Fernández
- hace 1 día
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La STS de 2/04/2025 (RC 647/2023) fija la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial con relación al alcance de las medidas urgentes para evitar la expoliación de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español del art. 4 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español (LPH) respecto a los procedimientos expropiatorios tramitados conforme al Plan Especial afectado por la suspensión derivada de esas medidas urgentes:
"Cuando una Orden ministerial dictada al amparo del art. 149.1.28.ª CE y del art. 4 LPH declara que las previsiones contenidas en un Plan Especial de Protección y Reforma Interior de un conjunto histórico, aprobado al amparo del art. 20 de la LPH, suponen su expoliación y acuerda la inmediata suspensión de la ejecución de sus previsiones hasta tanto se acomoden a las necesidades de protección de dicho bien cultural, debe procederse a la paralización de todas las actuaciones de ejecución del plan que contravengan tal declaración y, por tanto, de todos los procedimientos expropiatorios iniciados a su amparo cualquiera que fuera el estado de tramitación en que se encontraran, incluido aquéllos en los que se hubiera levantado acta de ocupación y se encontraran pendientes de la determinación definitiva del justiprecio por el Jurado de Expropiación; y ello, sin perjuicio de los derechos que pudieran haberse visto afectados o perjuicios que pudieran haberse ocasionado por la suspensión de la ejecución del plan y de la posibilidad de su eventual reparación por los cauces ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico"
La sentencia, aunque sin fijar jurisprudencia, resuelve también otra cuestión procesal interesante: Si se puede aplicar el art. 73 LJCA a esa suspensión del Plan Especial acordada al amparo del art. 4 LPH, de modo que no se vean afectados por la suspensión los actos administrativos firmes que lo hubiesen aplicado antes de que dicha suspensión alcanzase efectos generales.
Veremos primeros los antecedentes y después cómo resuelve la sentencia comentada estas cuestiones.
Los antecedentes
Como dice la sentencia comentada por Decreto 57/1993, de 3 de mayo, del Gobierno valenciano, se declaró el núcleo original del ensanche del Cabañal como Bien de Interés Cultural por constituir «una peculiar trama en retícula derivada de las alineaciones de las antiguas barracas, en las que se desarrolla una arquitectura popular de clara raigambre eclecticista», quedando inscrito en el Registro de Bienes de Interés Cultural previsto en el art. 12 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPH), como Conjunto Histórico de la Ciudad de Valencia dentro de la categoría de «conjunto histórico».
El 23/03/2001 la Generalitat aprueba definitivamente el Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) Cabanyal-Canyamelar redactado en cumplimiento del art. 20 LPH. Entre las intervenciones contempladas incluía en terrenos calificados por el Plan General de Valencia de 1988 como residenciales, su conversión en viario público para la apertura del bulevar de San Pedro y construcción de un gran paseo arbolado. Para ello se delimitan dos ámbitos de expropiación, 5.01 "Apertura Norte" y 5.02 "Apertura Sur del Bulevar San Pedro"; en éste último se encuentra la finca de los recurrentes.
El 10/01/2005 la Consejería y el Ayuntamiento de Valencia suscriben un convenio y constituyen la entidad Cabanyal 2010, S.A. mixta (hoy "Plan Cabanyal-Canyamelar, S.A.", sociedad pública) con el objeto de llevar a término todas las actuaciones urbanísticas y de edificación necesarias para la rehabilitación en dicho PEPRI, designándola beneficiaria de los terrenos que se obtuviesen por expropiación de los citados ámbitos de intervención 5.01 y 5.02. Por acuerdo municipal de 30/03/2007 se delegó la competencia para el ejercicio de la facultad expropiatoria en la Consejería.
El 1/07/2009 se aprueban los proyectos de expropiación por el procedimiento de tasación conjunta de los terrenos incluidos en esos ámbitos 5.01 y 5.02.
El art. 4 de la Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español nos dice que:
"A los efectos de la presente Ley se entiende por expoliación toda acción u omisión que ponga en peligro de pérdida o destrucción todos o alguno de los valores de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español, o perturbe el cumplimiento de su función social. En tales casos la Administración del Estado, con independencia de las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas, en cualquier momento, podrá interesar del Departamento competente del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente la adopción con urgencia de las medidas conducentes a evitar la expoliación. Si se desatendiere el requerimiento, la Administración del Estado dispondrá lo necesario para la recuperación y protección, tanto legal como técnica, del bien expoliado."
Cuando ya se había iniciado el procedimiento de expropiación de los ámbitos 5.01 y 5.02 ,el Ministerio de Cultura al amparo de este art. 4 de la LPH y de lo resuelto previamente en la STSJ de la Comunidad Valenciana de 27/9/2004 y en la STS de 25/05/2009 que la confirma, dictó la Orden CUL/3631/2009, de 29 de diciembre que ponía fin al procedimiento por expoliación del Plan Especial de Protección y Reforma Interior (PEPRI) del conjunto histórico del Cabanyal-Canyameral de Valencia. En dicha orden se explica que:
"- El PEPRI ha sido dictado prescindiendo de toda consideración por los valores histórico-artísticos que motivaron la protección del conjunto histórico del Cabanyal, lo cual informa todo su contenido.
-Consecuencia de lo anterior, las determinaciones del PEPRI suponen una alteración del conjunto histórico del Cabanyal que desfiguran el mismo, hasta el punto de hacer perder a éste su propio carácter -"su peculiar trama de retícula"-en beneficio de una determinada opción de trazado urbanístico (articulación de un nuevo bario en torno a una gran avenida que conecte el resto de Valencia con el mar) incompatible con la protección del conjunto histórico.
-Que dicha opción urbanística, no sólo es incompatible con el mantenimiento de los valores del conjunto histórico, sino que ha sido adoptada apriorísticamente por el Ayuntamiento obviando los principios de proporcionalidad y mínima intervención, sin el debido estudio de las distintas soluciones técnicas posibles, y sin motivar adecuadamente la elección de la solución definitiva de entre las existentes.
-Que las determinaciones del PEPRI, consistentes en modificación de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad y demás actuaciones vedadas, como regla general, por la normativa de protección de patrimonio histórico, no contribuyen a la mejor conservación general del conjunto, entendido éste como el definido por los valores del conjunto histórico, sino que únicamente están al servicio de la consecución de una determinada solución de política urbanística.
-Y que, adicionalmente a las anteriores consideraciones, las determinaciones del PEPRI comportan una serie de derribos singulares de bienes de gran valor histórico-artístico que contribuyen al deterioro del conjunto y agravan la desfiguración de aquéllos que motivaron la protección del conjunto histórico".
En función de ello, dicha Orden ministerial CUL/3631/2009, de 29 de diciembre (BOE de 8/01/2010) resolvió lo siguiente:
"DECLARAR que el Plan Especial de Protección y Reforma Interior de Cabanyal-Canyamelar determina la EXPOLIACION del conjunto histórico del Cabanyal.
DECLARAR la obligación del Ayuntamiento de Valencia de proceder a la SUSPENSION INMEDIATA DE LA EJECUCION de dicho Plan Especial, en tanto se lleve a cabo una adaptación del mismo que garantice la protección de los valores histórico-artísticos que motivaron la calificación de éste como conjunto histórico, debiendo igualmente el Ayuntamiento de Valencia notificar dicha suspensión a todos los posibles interesados.
REQUERIR A LA GENERALIDAD VALENCIANA para que suspenda inmediatamente todas las actuaciones administrativas relacionadas con el PEPRI, en tanto se lleve a cabo a adaptación del mismo referida ut supra, y adopte las medidas oportunas para asegurar que el Ayuntamiento de Valencia cumple la obligación de suspender la ejecución del mismo, advirtiéndose que, de no atenderse el presente requerimiento en el plazo de cuarenta y ocho horas desde su recepción, en virtud de los dispuesto en el apartado 3. c) del artículo 57 bis del Real Decreto 111/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , este Ministerio podrá ejecutar de forma subsidiaria las medidas oportunas para garantizar la protección del interés público en juego, y ello sin perjuicio de las responsabilidades que dicho incumplimiento pudiera conllevar"
Dicha Orden fue recurrida por la Generalitat valenciana entre otras cosas porque entendía que la competencia en esta materia era autonómica y no del Estado.
Dicho recurso fue desestimado por Sentencia de la Audiencia Nacional de 5/07/2012, luego confirmada por la STS de 23/06/2014 (RC 3156/2012) en la que se decía lo siguiente:
"En el cuarto motivo afirma la recurrente que la sentencia se aparta de la interpretación que ha hecho el Tribunal Constitucional del art. 4 de la Ley del Patrimonio Histórico, porque si bien por una parte aquella reconoce que el título competencial que tiene el Estado exige que se respete la acción protectora de las Comunidades Autónomas, de forma que incluso habla de una "intervención mínima del Estado", no obstante no anula la Orden, sin tener en cuenta que la Generalitat ya había realizado una valoración patrimonial con arreglo a la Ley del Patrimonio Histórico, por lo que el ejercicio "desmedido" de la competencia estatal supondría un "acto indebido de tutela" en el contexto de las relaciones jurídicas que se establecen entre la Administración del Estado, la Comunidad Valenciana y el Ayuntamiento en materia de protección del patrimonio histórico.
La contestación a este motivo se encuentra clara y terminante en la sentencia recurrida, en la que se acogen palabras explícitas de la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2009, confirmatoria de la antes mencionada de la propia Sala de instancia de 27 de septiembre de 2004.
Decíamos en aquella sentencia, primero, que no cabe afirmar que el Estado carece de atribuciones basándose para ello en el apriorismo de que no ha habido expoliación; segundo, que según el texto de la STC 17/1991, el Estado ostenta la competencia exclusiva en la defensa del Patrimonio Cultural, Artístico y Monumental contra la exportación y la expoliación y las Comunidades Autónomas en lo restante, según sus respectivos Estatutos, sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites a ponderar en cada caso concreto y, tercero, que las competencias que en materia urbanística y de protección del patrimonio histórico-artístico que indudablemente ostenta la Generalitat no pueden llevar a ignorar las atribuciones que corresponden a la Administración del Estado, en particular las relativas a la defensa del patrimonio contra la expoliación.
Queda así establecido que el motivo debe desestimarse porque parte del jurídicamente desacertado apriorismo de que la intervención de la Comunidad Valenciana excluye la posibilidad de que hubiera expoliación, confundiendo así la obligación que la STC 17/1991 impone a la Administración del Estado de desarrollar sus competencias en materia de patrimonio histórico en un marco de colaboración con las Comunidades Autónomas con la radical afirmación de que una intervención urbanística de éstas impide a aquella pronunciarse si concurre o no un supuesto de expoliación, en ejercicio de la competencia exclusiva que le atribuye el artículo 149.1.28 de la Constitución.
En la misma argumentación viene a incidir el motivo quinto, que por eso también debe desestimarse. En él, en efecto, se afirma que el Ministerio ha ignorado la acción protectora realizada por la Generalitat, siendo así que, a su entender, la competencia del Estado es excepcional, subsidiaria o de segundo grado, que solo estará constitucionalmente legitimada cuando la Comunidad Autónoma en cuyo territorio radique el bien no actúe en su defensa.
En esta línea sostiene la parte recurrente que el PEPRI cuestionado elaborado por el Ayuntamiento de Valencia ha sido controlado desde el punto de vista de la protección del Patrimonio Histórico mediante el preceptivo informe vinculante emitido por la Comunidad Autónoma, que de esta forma ha realizado una actividad protectora que hace jurídicamente injustificada la intervención del Estado con la misma finalidad, pues en otro caso se dejaría sin contenido el ámbito de competencias de las Comunidades Autónomas, en el sentido de que cualquier decisión que adoptase una Comunidad Autónoma, por documentada científicamente, elaborada técnicamente y razonada jurídicamente que estuviera, siempre estaría condicionada al arbitrio del Estado.
Para no compartir esta argumentación debemos poner de manifiesto, en primer lugar, que la actuación del Estado declarando en este caso la existencia de una expoliación no es una expresión de su arbitrio, sino de una decisión documentada de la que si se probase su arbitrariedad sin duda generaría una declaración judicial de nulidad.
Pero es que además, en cuanto al tema del título competencial del Estado ejercitado, que es el de fondo planteado en el motivo, no cabe aceptar la tesis de que sea subsidiario en el sentido apuntado por la recurrente de que habiendo actuado la Comunidad ya no cabe una posterior decisión de la Administración del Estado sobre el particular.
Como hemos señalado, los casos de expoliación del patrimonio cultural, artístico y monumental son una competencia exclusiva atribuida por la Constitución al Estado que, por supuesto, en aras del principio de colaboración con las Comunidades Autónomas, no puede desconocer en su ejercicio la actividad protectora que éstas hayan podido desplegar, la cual, sin embargo, de ningún modo alcanza a presionar o restringir la capacidad del titular de la competencia exclusiva para calificar si aquella ha sido suficiente para evitar el expolio, pues entenderlo en otro sentido sería pura y simplemente defraudar el sentido constitucional de atribuir una especial protección frente a la expoliación y la exportación del patrimonio cultural, artístico y monumental español mediante una atribución de competencia exclusiva al Estado y por eso inmune en cuanto al contenido de sus potestades cuando dichos supuestos se produzcan al ejercicio de cualesquiera otras competencias de las Comunidades Autónomas sobre dicho patrimonio, pues entenderlo de otra forma implicaría dotar de una prevalencia a las atribuciones de éstas en frontal contradicción con el concreto mandato constitucional".
Sobre el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia, además de la citada STC 17/1991 de 31 de enero que tenía por objeto la Ley de Patrimonio Histórico Español, citar también la STC 6/2012, de 18 de enero, la STC 122/2014, de 17 de julio. o la STC 157/2019 de 28 de noviembre.
Entre febrero y marzo de 2010, se levantaron 18 actas de pago y ocupación de los referidos proyectos de expropiación, incluida la de la finca de los recurrentes, quedando sin levantar las del resto de las fincas al suspenderse la tramitación de las expropiaciones por la citada Orden ministerial. Los recurrentes mostraron su disconformidad con el justiprecio ofrecido por la Administración.
Mientras se redactaba un nuevo PEPRI para cumplir con lo exigido por la Orden Ministerial (que fue finalmente aprobado el pasado 24/05/2023), mediante Acuerdo del Consell de 8/07/2016, se suspendió parcialmente el PEPRI y se aprobaron unas Normas Urbanísticas Transitorias de Urgencia para dicho ámbito; en éstas la finca de los recurrentes dejaba de estar destinada a viario público (lo que había provocado su expropiación) y pasaba a ser edificable.
El 28/09/2017 el Ayuntamiento de Valencia revocó la delegación de la facultad expropiatoria a favor de la Consejería autonómica de Territorio y Vivienda respecto a dichos proyectos expropiatorios de las U.E. 5.01 y 5.02, «sin perjuicio de la validez, eficacia y plenos efectos jurídicos que mantienen las actuaciones expropiatorias llevadas a cabo con anterioridad a la presente revocación, por la citada Consellería en el ejercicio de las facultades delegadas, respecto de los expedientes expropiatorios que concluyeron con el levantamiento de las correspondientes actas de ocupación».
El 23/06/2017 el Ayuntamiento de Valencia encargó a "Plan Cabanyal-Canyamelar, S.A." la tramitación de los expedientes de reversión de las fincas afectadas por los proyectos de expropiación de estos ámbitos 5.01 y 5.02 de las que se habían suscrito las actas de pago y ocupación, al no ser ya necesarias por haber dejado de ser viario público en la modificación realizada por las citadas Normas Transitorias aprobadas en 2016.
El 11/10/2017 los recurrentes se opusieron a la reversión porque entendían que el procedimiento de expropiación nunca finalizó mediante la fijación definitiva de un justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación; se mostraban disconformes con que el precio de la reversión se determinara en función de los nuevos usos y edificabilidades, y no en función de lo que les fue abonado como justiprecio.
El 16/10/2017 los recurrentes solicitan de la Consejería autonómica de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio que continúe la tramitación del expediente expropiatorio iniciado hasta la fijación del justiprecio por parte del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa.
Contra la desestimación presunta de esta solicitud interponen recurso contencioso-administrativo que es desestimado mediante sentencia n.º 305/2020, de 11 de diciembre del Juzgado de lo contencioso nº 2 de Valencia (P.O. 471/2018) porque, al suspenderse el PEPRI por la Orden ministerial de 29/12/2009, desapareció la "causa expropiandi" y porque la modificación realizada por las Normas Transitorias de 2016 dejó de calificar los terrenos como viario público, volviendo a ser residenciales; por ello se se reconoce el derecho de reversión de ese suelo pero pagando ese suelo por su valor actual de acuerdo con la nueva clasificación y calificación del suelo efectuadas.
Contra dicha sentencia interponen recurso de apelación que es estimado por la STSJ de la Comunidad Valenciana de 31/10/2022 fundamentalmente por las siguientes razones:
"La solución del caso la tenemos en el art. 73 de la LJCA que establece lo siguiente: " Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación haya alcanzado efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aun no ejecutadas completamente." Como la anulación del plan por la Orden de 29-12-2009 fue recurrida ante la Audiencia Nacional, que la confirmó por sentencia de por la sentencia de la Audiencia Nacional de 5-7-2012 y la del Supremo de 5-7-2017 desestimó el recurso de casación presentado contra ella, tenemos que la sentencia firme del Tribunal Supremo de 5-7-2017 se produce después del acto de ocupación de 3-2-2010, y tal acto queda con plena eficacia tratarse de un acto anterior a dicha resolución judicial, y por tanto inmune a tal declaración de invalidación. En puridad, no hay inconveniente para que siga adelante el procedimiento expropiatorio con arreglo a los preceptos invocados por los demandantes que son el art. 434.3 el Decreto 67/2006, del Reglamento del Consell de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, el cual prevé que en el caso de rechazo de la hoja de aprecio presentada por la Administración por parte de la propiedad, se remitirá el expediente al Jurado para que fije el justiprecio. En los mismos términos se manifiesta el art. 67 de la Ley de Expropiación Forzosa (...)
En este mismo sentido no se puede olvidar que la propia resolución municipal de 28 de septiembre de 2017, acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia, que revocaba la delegación de las facultades expropiatorias en favor de la Consellería de Territorio y Vivienda en cuanto a la tramitación y adopción de las resoluciones que procedan relativas a los proyectos de expropiación 5.01 y 5.02 aprobados por el Ayuntamiento el 30-3-2007 establecía que no obstante la revocación realizada se entendía sin perjuicio de la validez, eficacia y plenos efectos jurídicos que mantienen las actuaciones expropiatorias llevadas a cabo con anterioridad a la presente revocación por la citada Consellería en el ejercicio de las facultades delegadas respecto de los expedientes expropiatorios que concluyeron con el levantamiento de las correspondientes actas de ocupación.
En este caso nos encontramos con un acto firme de la Administración expropiante, dictado en el ejercicio de sus competencias, que revoca la delegación otorgada que debe obligar a la Administración que actuó por delegación y a la beneficiaria a cumplirlo, y en consecuencia se debe continuar con el expediente en curso y remitirlo por parte de quien ejercitó por delegación las facultades expropiatorias y sus beneficiarias demandadas, y conforme a lo solicitado por los actores, al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa para que fije el justiprecio.
Esta solución parece la mas justa y acertada si tenemos en cuenta que el acto dictado por la beneficiaria de la expropiación que disfruta de las fincas expropiadas en el año 2017, condiciona el derecho de los propietarios a recuperar la propiedad de las fincas a que ejerciten el derecho de reversión según resolución de fecha de 23-6-2017. Pero el ejercicio de este derecho de acuerdo con la sentencia del T.S. de 3-3-2017, n.º 375/2017, recurso 2702/2015 no cabe sin haberse concluido todo el procedimiento expropiatorio con la tasación del Jurado, fijando el justiprecio. Dicha sentencia razona lo siguiente: "[...] la "vía de hecho" en la que se convierte toda expropiación nula como consecuencia de la declaración de nulidad del Plan que la legitima, invalida, "ex tunc", tal expropiación, mientras que la reversión, por el contrario, presupone la existencia de una expropiación totalmente válida, pero que incurre en ineficacia sobrevenida -con efectos "ex nunc", sin carácter retroactivo, es decir sin afectar a su validez- por la desaparición de la causa que la motivó."
La consecuencia de dicha doctrina debe ser que no se puede obligar a los propietarios expropiados a ejercer el derecho de reversión al margen del procedimiento expropiatorio y sin que éste se culmine con la obligación de fijación del justiprecio. La conclusión parece obvia: debe la Administración y la beneficiaria demandadas remitir el expediente expropiatorio al Jurado Provincial de Expropiación de Valencia para que éste cumpla sus funciones tasadoras. La Administración lleva ocupando por la vía de hecho un bien desde el 3-2-2010 sin haber abonado el justiprecio que debía. Su obligación es pagarlo para lo cual se hace imprescindible continuar con la tramitación del expediente expropiatorio remitiéndolo al Jurado.
En definitiva el recurso debe prosperar. La oposición a la reversión no es una cuestión novedosamente introducida en sede judicial como sostienen los apelados sino que en todo momento los expropiados se han opuesto a la reversión y solicitado la remisión del expediente al Jurado( escrito de fecha 11-10-2017 dirigido a la beneficiaria negándose a la reversión, antes de la presentación del recurso en vía contencioso administrativa con fecha 2-7-2018) Consta en el expediente administrativo la oposición de los expropiados a ejercer tal derecho sin que se contestase a sus requerimientos, tratándose de una cuestión litigiosa a la que la Sala debe dar respuesta conforme al principio "iura novit curia". De todas formas esa cuestión no es el eje central de nuestra decisión sino la aplicación al caso del art. 73 de la LJCA"
Mediante ATS de 8/06/2023 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por la citada entidad en el que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:
"determinar la posible incidencia de una orden ministerial, dictada por razones de protección del patrimonio histórico, que declara la obligación de suspender inmediatamente la ejecución de un instrumento de ordenación urbanística municipal y las actuaciones administrativas relacionadas con el mismo, sobre los procedimientos expropiatorios iniciados al amparo del referido instrumento de ordenación urbanística, y en particular, respecto de bienes ocupados en los que se encontraba pendiente de determinar el justiprecio"
La sentencia comentada
Para resolver la cuestión que presenta interés casacional, la sentencia refiriéndose a la citada Orden Ministerial CUL/3631/2009, de 29 de diciembre explica que había sido dictada en ejercicio de la competencia estatal que le atribuye el art. 149.1.28.ª CE para la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la expoliación y al amparo del citado art. 4 LPH; y que la legalidad de esta Orden y su ajuste al sistema constitucional fue declarado por la citada STS firme de 23/06/2014 (RC 3156/2012) que reproduce parcialmente concluyendo que:
"B.-Los claros términos en los que la Orden se pronuncia y su fundamento en la competencia estatal que deriva del art. 149.1.28ª CE y del art. 4 LPH, no dejan lugar a duda alguna: declarado por la Administración del Estado que las previsiones contenidas en un PEPRI suponen la expoliación de un bien cultural y acordada la inmediata suspensión de la ejecución de sus previsiones hasta tanto se acomoden a las necesidades de protección de dicho bien, no cabe sino la paralización de todas las actuaciones de ejecución del plan que contravengan tal declaración y, por tanto, de todos los procedimientos expropiatorios iniciados a su amparo cualquiera que fuera el estado de tramitación en que se encontraran, también, por consiguiente, aquéllos en los que se hubiera levantado acta de ocupación y se encontraran pendientes de la determinación definitiva del justiprecio por el Jurado de Expropiación.
Se trata de un supuesto en el que el ejercicio por la Administración del Estado de su competencia en materia de protección del patrimonio histórico-artístico contra la expoliación prevalece, por disposición constitucional expresa, sobre las competencias autonómicas en materia urbanística y de protección de dicho patrimonio, determinando la inmediata suspensión de las actuaciones llevadas a cabo en ejercicio de estas últimas -en este caso a través de un PEPRI- que contravienen aquella competencia estatal"
Sobre la aplicación que había hecho la Sala valenciana del art. 73 LJCA, el Tribunal Supremo niega que sea posible aplicar dicho artículo al presente caso porque no existe anulación de un reglamento por sentencia firme, sino suspensión ex art. 4 LPH por Orden ministerial, sin que la STS de 2014 tampoco lo sea porque únicamente confirmó la desestimación del recurso interpuesto frente a la Orden ministerial:
"C.-Y esta situación no guarda ninguna relación ni semejanza con el supuesto previsto en el art. 73 LJCA - que es el precepto que vertebra el razonamiento de la Sala de instancia- destinado a proteger la seguridad jurídica frente a declaraciones judiciales de nulidad de disposiciones generales, haciendo inmune a los efectos ex tunc propio de tales declaraciones los actos y sentencias firmes que las hubieran aplicado, supuesto que resulta del todo ajeno a la cuestión que aquí se dilucida.
La Orden CUL/3631/2009 no es una «sentencia que anule una disposición general» ni puede equipararse a ella. Se trata de una actuación de la Administración del Estado destinada a ejercer su competencia de defensa del patrimonio cultural frente a la expoliación, actuación protectora que conlleva la suspensión o paralización de las actuaciones que la contravienen, sin que contenga declaración alguna de nulidad. Y la sentencia de esta Sala de 23 de junio de 2014 que la confirma tampoco es una «sentencia que anule una disposición general», sino simplemente una sentencia que confirma esa actuación de protección por el Estado del patrimonio cultural.
Así pues, ni la Orden ni la sentencia que la confirma contienen ninguna declaración de nulidad, siendo, por ello, ajenas a las previsiones del art. 73 LJCA y a las situaciones que con dicho precepto se tratan de proteger por exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica. Se trata simplemente, como hemos dicho, de una medida de protección frente a la expoliación de un bien cultural que, adoptada por la Administración del Estado dentro de su competencia, debe ser cumplida"
"Y ello, con independencia de los posibles derechos que hubieran podido verse afectados o perjuicios que pudieran haberse ocasionado por esa obligación de suspensión o paralización inmediata de la ejecución del Plan Especial y de la eventualidad de su posible reparación o indemnización, caso de ser procedente, que ha de ser, en su caso, abordada por los diversos cauces previstos al efecto en el ordenamiento jurídico. Pero lo que de ninguna forma puede pretenderse es la continuación de la tramitación de unos procedimientos expropiatorios cuya paralización se ordenó por la Administración estatal por contravenir su competencia de defensa del patrimonio cultural frente a la expoliación y que, además -como apreció la sentencia dictada por el Juzgado-, carecerían ya de causa expropiandi".
Respecto a la causa expropiandi, nos explica la STC 116/2019 de 16 de octubre que:
"La causa expropiandi es el fin de utilidad pública o interés social que en cada caso declara el legislador. Es una de las garantías de toda expropiación, la relevante a los efectos del presente proceso, que “aparece recogida de forma taxativa en el artículo 33.3 CE (“[n]adie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa de utilidad pública o interés social”): la causa expropiandi que, como primer requisito, como fin legitimador, debe proporcionar el soporte justificativo de cualquier medida de expropiación forzosa. Su definición es en efecto una exigencia inexcusable, derivada del carácter medial de la expropiación como instrumento al servicio de fines públicos sustantivos cuya procura material corresponde a la administración (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 6). Hasta tal punto es así que ‘el derecho de propiedad garantizado por el art. 33 del texto constitucional es, desde la vertiente individual, un derecho subjetivo que, como ya se ha dicho en la STC 111/1983, fundamento jurídico 8, y reiterado en la STC 37/1987, fundamento jurídico 2, ‘cede para convertirse en un equivalente económico cuando el bien de la comunidad legitima la expropiación’, apareciendo así esa conversión directamente conectada y supeditada al fin mismo de utilidad pública que la justifica (STC 6/1991, de 15 de enero, FJ 7)’” (STC 45/2018, de 26 de abril, FJ 4).
Por otra parte, debe recordarse que en la medida en que la expropiación esté fundada en un fin público o social, ninguna lesión del contenido esencial del derecho de propiedad se producirá, ya que ese contenido no exige, ni conlleva, ineludiblemente, el que la declaración de utilidad pública o interés social se encuentre previa y genéricamente amparada en una ley general que contenga una tipificación o catálogo tasado de los fines legitimadores de la expropiación. Al respecto, la STC 37/1987, FFJJ 2 y 6, ya puso de manifiesto que la expropiación forzosa no es una institución unitaria que, en lo que ahora interesa, constitucionalmente quede circunscrita a fines previa y anticipadamente tasados dentro de los que, en principio, pueden englobarse en las genéricas categorías de utilidad pública o interés social, ya que justamente con su carácter instrumental —y no finalista— no es sino consecuencia de la variabilidad y contingencia de lo que, en cada momento, reclama la utilidad pública o el interés social de acuerdo con la dimensión social de la propiedad privada y con los principios establecidos e intereses tutelados por la Constitución".
La jurisprudencia nos dice que la desaparición de la causa expropiandi por la invalidez sobrevenida del Plan donde se justificaba y recogía supone la invalidez de todo el procedimiento expropiatorio. La STS de 1/12/2012 (RC 3023/2008) nos dice que:
“es indudable que la anulación del Plan General de Ordenación Urbana de Colindres de 1999 -donde se encontraba la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios y, por consiguiente, la denominada causa expropiandi- supone la invalidez sobrevenida de todo lo actuado en el procedimiento expropiatorio. Contrariamente a lo que dice la sentencia impugnada, es jurisprudencia constante que la desaparición de la declaración de utilidad pública -cualesquiera que sean la causa que la determine y el momento en que se produzca- trae consigo la invalidez de todo lo actuado en el procedimiento expropiatorio, lo que incluye el justiprecio fijado por el acuerdo del Jurado. La razón es sencillamente que sin causa expropiandi no hay finalidad que justifique la privación de bienes o derechos por parte de la Administración. Véase, en este sentido, la detallada exposición de dicha doctrina jurisprudencial que se recoge en la reciente sentencia de esta Sala de 22 de junio de 2011 (recurso de casación nº 4271/2007)”
En esta STS de 22/06/2011 (RC 4271/2007) se añade que:
"El tema de la incidencia de la anulación del planeamiento sobre el que se sustenta una expropiación ha sido ya objeto de consideración por diversos pronunciamientos de este Tribunal. A tal efecto es necesario recordar que, como señalan, entre otras, las sentencias de 29 de junio de 2.007 y 17 de septiembre de 2008 de esta Sala, la anulación de los actos administrativos por los que se aprueba el planeamiento urbanístico del que trae causa la expropiación, deja sin efecto ni valor alguno las declaraciones de utilidad pública y necesidad de ocupación, desapareciendo la causa expropiandi y, acarreando todo ello la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluida la determinación del justiprecio, como resulta de la doctrina de esta Sala contenida, entre otras, en sentencia de 19 de mayo de 1.992, 6 de junio del mismo año, 11 de noviembre de 1.993 y 19 de diciembre de 2.003, ya que como decidió la Sala en sentencia de 21 de abril de 1.997, la inexistencia de la "causa expropiandi", aunque haya sido sobrevenida, determina la nulidad de las actuaciones seguidas en el expediente expropiatorio y, con ello, del acuerdo del Jurado señalando el justiprecio, puesto que, como recuerdan sentencias de 14 de marzo y 29 de diciembre de 1.986, anulado judicialmente el plan que legitimaba la expropiación, ésta queda automáticamente invalidada por inexistencia sobrevenida de su causa y, habiendo ganado firmeza el pronunciamiento judicial que anuló los instrumentos urbanísticos en que se fundaba la expropiación, desaparece la declaración de utilidad pública e interés social, es decir, la causa expropiandi que habilitaba a la Administración para el ejercicio de dicha potestad, lo que determina la nulidad del procedimiento expropiatorio incluido el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación fijando el justiprecio como recuerda aquella sentencia de 29 de junio de 2.007.
En sentencias de 10 de febrero y 21 de octubre de 2009, en las que examinamos la legalidad de los autos que acordaban declarar terminado el procedimiento que tenía por objeto la impugnación de un Acuerdo del Jurado de Expropiación Forzosa por carencia sobrevenida de objeto, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo por haberse anulado el planeamiento que legitimaba la expropiación, dijimos que el fundamento de tales autos era la declaración judicial de nulidad del planeamiento que justificaba la expropiación, en cuanto supone la desaparición de la causa expropiandi y la subsiguiente nulidad del procedimiento expropiatorio, incluido el acto de determinación del justiprecio, como ha declarado en numerosas ocasiones esta Sala, por lo que carece de objeto el examen de la legalidad de dicho acto, con independencia de que difieran las pretensiones ejercitadas respecto del mismo por las distintas partes recurrentes, y, por ello, no es de aplicación lo previsto en los apartados 5 y 7 del articulo 74 de la Ley de la Jurisdicción.
Afirmamos en aquellas sentencias que, el articulo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de "cualquier otra causa", como es el caso contemplado en este recurso, en el que la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluido el acto impugnado, derivada de la desaparición de la causa expropiandi, lo que hace que pierda su razón de ser la discusión o conflicto sobre la determinación del justiprecio y su cuantificación, que constituía el objeto del proceso, en cuanto la desaparición del procedimiento expropiatorio impide hablar de justiprecio, que no puede identificarse con la indemnización que en su caso corresponda al afectado por los perjuicios causados por tal actuación administrativa y, en particular, la que con carácter sustitutorio resulte de la imposibilidad material de devolución de los bienes, aunque en determinadas circunstancias se haya tomado como referencia por la jurisprudencia, a efectos de fijar dicha indemnización, la aplicación de un porcentaje de incremento sobre el mismo, en razón de la vía de hecho en que incurre la Administración por la desaparición sobrevenida de la causa expropiandi, sin que ello permita identificar ambos conceptos ni suponga que, necesariamente, haya de fijarse tal indemnización con referencia al justiprecio previamente determinado en forma. Añadíamos en aquella sentencia que se justifica suficientemente en los autos impugnados la aplicación de la referida causa de terminación del proceso, prevista en el ordenamiento jurídico".
Finalmente en la STS de 25 de mayo de 2011 (RC 3845/2007) se añade que puede ser todo ello alegado al impugnar la resolución del Jurado de Expropiación:
“La alegación que plantea el Ayuntamiento de Valladolid no puede prosperar por cuanto que, como hemos declarado en sentencia de 5 de diciembre de 2007 (recurso 3064/2004) en relación con análoga alegación, formulada por la misma corporación local, es lo cierto que la Sala de instancia no revisó ningún pronunciamiento producido por sentencia firme, sino que constató la inexistencia de la causa expropiandi declarada por las sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio y 25 de octubre de 2001, que anularon el acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de 8 de junio de 1992, que aprobó definitivamente el establecimiento de reserva de terreno para su adquisición con destino al Patrimonio Municipal del Suelo de los situados en el sector 15 del Plan General, clasificados como urbanizables no programados; falta de causa expropiandi que acarrea la nulidad del expediente expropiatorio y que, como causa de nulidad de pleno derecho puede alegarse por los propietarios-expropiados al impugnar el acuerdo de justiprecio del Jurado, pues, como dijimos, entre otras, en nuestra sentencia de veintisiete de junio de dos mil seis -recurso de casación 3247/2003-, «para proceder a la expropiación forzosa será indispensable según determina el artículo 9 de la Ley de Expropiación Forzosa, la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado, declaración que no es un simple requisito para que pueda iniciarse el procedimiento expropiatorio, sino que es el presupuesto necesario -"indispensable" es el término utilizado por la Ley que legitima dicho procedimiento-. La declaración de utilidad pública o interés social forma parte del mismo instituto expropiatorio, de tal modo que su falta determina la inexistencia de la causa expropiandi y la consiguiente carencia de potestad en la Administración para realizar actos válidos con eficacia expropiatoria. Faltando la declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado, los actos que con una pretendida finalidad expropiatoria verifique la Administración no tienen validez jurídica alguna, por lo que deben calificarse de nulos de pleno derecho...» (FJ 2º).
Volviendo a la sentencia comentada, en función de todo ello, además de fijar la doctrina que hemos visto al principio, casa y anula la sentencia valenciana, confirmando la del Juzgado en base a las siguientes razones:
"La sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina que acabamos de fijar al haber entendido que debía continuar la tramitación de un procedimiento expropiatorio ante el Jurado de Expropiación para determinar definitivamente el justiprecio de los bienes ocupados, a pesar de haberse dictado ya la Orden ministerial que declaraba que el plan especial de protección del conjunto histórico que daba cobertura al procedimiento expropiatorio suponía un expolio del citado bien cultural y ordenaba la inmediata suspensión de la ejecución de sus previsiones.
Dictada dicha Orden ministerial, el procedimiento expropiatorio no podía continuar para la determinación definitiva del justiprecio, a pesar de haberse levantado ya acta de ocupación y pago, por suponer una contravención de sus previsiones adoptadas en ejercicio de la competencia estatal de defensa del patrimonio cultural frente a la expoliación.
Además, como acertadamente entendió el Juzgado en su sentencia, no podía continuar un procedimiento expropiatorio cuando había desaparecido la causa expropiandi al haberse aprobado posteriormente, tras aquella Orden ministerial y la suspensión que conllevaba, unas nuevas normas urbanísticas sobre el ámbito concernido por el plan que cambiaron la calificación del suelo de dotacional público viario -que es la que le otorgaba el plan especial suspendido y que fue la determinante de la expropiación- a edificable residencial.
Y ello, insistimos, con independencia de los derechos que pudieran haberse visto afectados o de los perjuicios que pudieran eventualmente haberse producido por la suspensión de la ejecución del plan y de la posibilidad, en su caso, de su reparación por los cauces ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. Y en fin, los pronunciamientos contenidos en las resoluciones del Ayuntamiento de 23 de junio de 2017, sobre el derecho de reversión, y de 28 de septiembre de 2017, sobre la eficacia o valor jurídico que deba atribuirse a las actuaciones llevadas a cabo en ejecución del plan antes de que se dictara la Orden CUL/3631/2009 -a los que también se alude en la sentencia recurrida-, resultan ajenos al objeto del presente proceso cuyo objeto quedó ceñido por los recurrentes en la instancia a examinar la conformidad a Derecho de la desestimación presunta de una petición, formulada en octubre de 2017, de continuación de un procedimiento expropiatorio para la determinación del justiprecio por el Jurado de Expropiación".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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