La STS de 30/06/2022 (RC 5031/2021) fija como doctrina jurisprudencial la siguiente:
“De conformidad con las sentencias que se acaban de recoger (en especial, SSTS de 2 de marzo de 2011-recurso de casación núm. 1860/2009- y 16 de diciembre de 2011 -recurso de casación núm. 2599/2007- debemos llegar a los siguientes pronunciamientos:
(I) la intersición de una diligencia preliminar para la obtención de la historia clínica no constituye una acción idónea a los efectos de interrumpir el plazo de prescripción de un año para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por daños derivados de la actuación sanitaria.
(II) la presentación de un escrito limitado a comunicar la intención de interrumpir la prescripción mediante su presentación al amparo del artículo 1973 del Código Civil no puede determinar dicha interrupción en el ámbito del responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por daños derivados de la asistencia sanitaria, al no ser acción idónea para ello”.
Vamos a ver en primer lugar brevemente los hechos relevantes del caso resuelto; después las razones dadas por la sentencia para fijar esta jurisprudencia, en tercer lugar, veremos qué se debería hacer con el burofax enviado para interrumpir la prescripción, para finalizar con algunas reflexiones sobre la interrupción extrajudicial de la prescripción de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Los hechos relevantes
El 24/02/2016 el Servicio de Oftalmología del Hospital U. Puerto Real, parte del Servicio Andaluz de Salud (SAS), realiza una intervención ocular a una paciente que provoca que pierda un ojo por funcionamiento anormal por supuesta infracción de la lex artis. Es en esa fecha cuando quedan determinadas las secuelas.
En el mes de septiembre de ese mismo 2016 presenta en el Juzgado de Primera instancia civil unas diligencias preliminares con el objeto de obtener copia de la historia clínica. El 22/12/2016 su representante envía un burofax al SAS, recibido por éste, en el que manifiesta su deseo de interrumpir la prescripción por los daños sufridos por su representada, “tras ser intervenida el 24.02.16, por el Servicio de Oftalmología del Hospital U. Puerto Real, se practica evisceración, cuando en un principio se trataba de una úlcera, pudiendo haberse salvado el ojo…en tanto reciba copia de la historia clínica y poder solicitar informe pericial que determine si ha existido o no negligencia por parte del Hospital U. Puerto Real”.
En respuesta a su burofax el SAS incoa un expediente de responsabilidad patrimonial y le requiere para que complete lo que entendían como una solicitud o reclamación de responsabilidad patrimonial. En contestación el reclamante presentó escrito solicitando el desistimiento del procedimiento administrativo iniciado, solicitando "rogamos anulen su anterior resolución, aperturando el correspondiente expediente sólo en caso que, finalmente, la Sra. Remedios decida interponer la correspondiente reclamación administrativa". El SAS dicta resolución aceptando el desistimiento.
El 21/12/2017 presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante el SAS acompañando un dictamen suscrito por un médico especialista en Medicina Legal y Forense, sobre la base de la historia clínica finalmente obtenida. Dicha reclamación es desestimada por silencio. El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Cádiz declara la responsabilidad del SAS por anormal funcionamiento del servicio público sanitario y fija una indemnización a favor de la reclamante de 80.50,93.-€. La STSJ de Andalucía de 15/04/2021 (Recurso 489/2020) confirma la sentencia del Juzgado. Dicha sentencia es recurrida en casación, dando lugar a la sentencia comentada en esta entrada.
Las razones dadas por la sentencia para fijar la doctrina jurisprudencial
Veremos por separado las dos cuestiones sobre las que se fija doctrina jurisprudencial:
- El burofax para interrumpir la prescripción no sirve para la responsabilidad patrimonial
El primer párrafo del art. 67.1 LPAC nos dice que “Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas”.
En la regulación de la LPAC o la LRJSP sobre la responsabilidad patrimonial no se regula la interrupción de la prescripción que sí viene regulada en el art. 1.973 del Código Civil donde dice que “La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor.”
La Administración defendía “la improcedencia de entender interrumpida la prescripción por un escrito de reclamación que sedicentemente se presentó el 22 de diciembre de 2016 ad cautelam, es decir, al servicio de la intención de interrumpir la prescripción comenzada a ganarse”.
La sentencia respalda dicha interpretación apoyándose en la STS de 2/03/2011 (RC 1860/2009); ésta, ante un caso similar de envío de burofax a los efectos de interrumpir la prescripción, negó la aplicación del art. 1973 del Código Civil a la responsabilidad patrimonial administrativa (“La invocación del Art. 1973 del Código Civil es superflua y carece de virtualidad en este proceso porque la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es exigible exclusivamente de acuerdo con la Ley 30/1992…”), señalando que el plazo previsto en el art. 142.5 Ley 30/1992 (actual art. 67.1 LPAC) “no es susceptible de interrupción” y que “Únicamente se producirá esa circunstancia si la reclamación se presenta ante órgano incompetente o como expresó la sentencia de esta Sala Tercera Sección Cuarta de veintiuno de marzo de dos mil, recurso 427/2006, en virtud de cualquier "reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello".
Esta STS de 2/03/2011 señaló que el burofax enviado para interrumpir la prescripción debía entenderse como ejercicio de la acción, pero que al no subsanar en el plazo que le otorgaron para hacerlo y decretar la caducidad por causa imputable al interesado y el archivo del procedimiento, no podía entenderse interrumpida la prescripción.
En función de ello y citando como hemos visto esta STS de 2/03/2011 acaba fijando como doctrina que “la presentación de un escrito limitado a comunicar la intención de interrumpir la prescripción mediante su presentación al amparo del artículo 1973 del Código Civil no puede determinar dicha interrupción en el ámbito del responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por daños derivados de la asistencia sanitaria, al no ser acción idónea para ello”.
Como curiosidad decir que al resolver el caso concreto llega a una solución contraria a la de esa STS de 2/03/2011, ya que en esa como hemos dicho la tramitación del burofax como una reclamación de responsabilidad patrimonial y su posterior inadmisión por no haber subsanado en plazo provocó que la Sala entendiese que no se había producido la interrupción (por aplicación del art. 92.3 Ley 30/1992, actual art. 95.3 LPAC, que señala que los procedimientos caducados no interrumpirán la prescripción), mientras que aquí la misma tramitación y posterior desistimiento del reclamante provocó que se entendiese interrumpida dicha prescripción, ya que el desistimiento no provoca ese efecto, a no ser que ya se hubiese dictado resolución y de lo que se estuviese desistiendo fuese de un recurso administrativo interpuesto contra la misma, como explica la STS de 30/01/2008 (RC 3420/2004).
Veremos ahora la otra cuestión sobre la que se fija doctrina.
- La diligencia preliminar civil de solicitud de la historia clínica no sirve para interrumpir la prescripción
La sentencia con cita especialmente a la STS de 16/12/2011 (RC 2599/2007) señala que dentro de las acciones idóneas para poder entender interrumpida la prescripción no se encuentra la diligencia preliminar ante un Juzgado civil para obtener la historia clínica porque durante la instrucción del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial se puede obtener dicha historia clínica , además de que se puede solicitar y obtener ante la Administración al amparo del art. 18 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica.
Sigue la senda de lo que había dicho también en la STS de 22/01/2013 (RC 563/2011) que señaló que “la solicitud de expedición de determinados testimonios a un órgano judicial para formular la reclamación a la Administración no puede ser equiparada en modo alguno a una comunicación o reclamación ante la Administración responsable pues con tal actuación no se ponen en manos de la Administración los elementos precisos para propiciar su reacción”.
En función de ello acaba fijando como doctrina jurisprudencial como hemos visto que “la interposición de una diligencia preliminar para la obtención de la historia clínica no constituye una acción idónea a los efectos de interrumpir el plazo de prescripción de un año para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por daños derivados de la actuación sanitaria”.
Si la Sala Tercera dice que el burofax comunicando la intención de interrumpir la prescripción mediante su presentación al amparo del artículo 1973 C.C. no interrumpe la prescripción, ¿debemos de hacer cómo que no existe o hay obligación de tramitarla como una solicitud de responsabilidad patrimonial?
A mi juicio una vez que se remite el burofax a la Administración responsable identificando la actuación administrativa causante del daño por el perjudicado, o se le otorga eficacia interruptiva del plazo de prescripción conforme a las razones que expondré más adelante y no se alega la excepción de prescripción o, en caso contrario, habría obligación de tramitarlo como una solicitud, lo que interrumpe también el plazo; y si se entiende que esta solicitud está incompleta, la Administración debe reclamar su subsanación al interesado para que pueda completarla.
Además de la obligación de tramitar, dictar resolución y notificarla en todos los procedimientos del art. 21 LPAC y del principio de buena administración, el art. 67.2 LPAC nos dice respecto a las solicitudes de reclamación de responsabilidad patrimonial que: “Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud que realicen los interesados se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante”
Pero a continuación el art. 68.1 LPAC que se ocupa de la subsanación de la solicitud añade que “Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21”.
Y es que la ley y la jurisprudencia obliga a realizar esa subsanación porque parte de la base que la solicitud tal y como ha sido presentada no se puede tramitar, por lo que debe ser subsanada. En este sentido la STS de 19/07/2018 (Nº de Recurso: 3662/2017) hablando del art. 71.1 Ley 30/1992, actual art. 68.1 LPAC, nos dice que “el artículo 71.1 es una norma especial que regula los defectos en la solicitud inicial, con la consecuencia de la inviabilidad de la petición, dada la ausencia de los elementos mínimos imprescindibles”.
Esta subsanación prevista en el art. 68.1 LPAC se podrá realizar incluso más allá de esos diez días, mientras no se haya dictado la resolución teniéndole por desistido como ha dicho la STS de 5/11/2019 (RC 6806/2018) comentada aquí, siguiendo lo antes dicho en las SSTS nº 1862/2018, de 20 de diciembre (RC 369/2018) y la antes citada STS de 19/07/2018 que nos dice que “no hay inconveniente para admitir una interpretación amplia del inciso final del artículo 71 LRJPAC, acorde con el principio antiformalista que inspira el ordenamiento, que permita entender que salvo cuando concurran otros intereses protegibles y mientras que no tenga lugar la declaración expresa de desistimiento en los términos del artículo 42 de la Ley 30/1992, el solicitante puede cumplimentar el requerimiento y subsanar el defecto advertido inicialmente, dando lugar a la iniciación y tramitación del procedimiento” (principio antiformalista recogido también para la subsanación electrónica en la STS 1/07/2021 (RC 1928/2020) comentada aquí).
Visto esto, vamos a pasar al último punto, donde veremos por separado dos cuestiones íntimamente relacionadas.
Algunas reflexiones personales sobre la interrupción extrajudicial de la prescripción en la vía administrativa
¿Debería ser aplicable el art. 1.973 del Código Civil a la interrupción de la prescripción de la responsabilidad patrimonial de la Administración?
Hemos visto que la STS de 2/03/2011 que la sentencia comentada toma como base para fijar su doctrina niega la aplicación del art. 1.973 C.C. a la responsabilidad patrimonial, señalando que la ley de procedimiento administrativo no contempla dicha interrupción de la prescripción.
Sin embargo, que la regulación de la responsabilidad patrimonial no contemple expresamente la interrupción de la prescripción no significa a mi juicio que el art. 1.973 C.C. no pueda ser aplicable.
Uno de los modos de colmar las lagunas normativas es la analogía prevista en el art. 4.1 del Código Civil donde nos dice que “Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón.”
El art. 25.2 de la Ley General presupuestaria que regula la prescripción de las obligaciones de la Hacienda pública estatal nos dice que “Con la expresada salvedad en favor de leyes especiales, la prescripción se interrumpirá conforme a las disposiciones del Código Civil”.
Por otra parte, la jurisprudencia de la Sala Tercera ha acudido recurrentemente al Código Civil para colmar lagunas normativas ante la inexistencia de plazos de prescripción tanto de la ejecución de los actos administrativos (STS 28/09/2016), como de las cuotas de urbanización (STS 15/06/2020, RC 1418/2019); en ambos casos ha considerado aplicable el plazo de prescripción previsto en el art. 1.964 C.C. para las acciones personales.
Por lo tanto sí que parece ser aplicable el art. 1.973 del Código Civil en toda su extensión, incluida la parte que dice que podrá interrumpirse la prescripción por reclamación extrajudicial del acreedor.
Que esa reclamación extrajudicial pueda dar lugar a actuaciones posteriores y, por aplicación de la normativa administrativa puedan interrumpir o no la prescripción (como hemos visto antes al diferenciar entre la caducidad por causa imputable al interesado que no interrumpe y el desistimiento que sí lo hace) o pueda exigir reaccionar frente a una posible resolución que se dicte si no quiere que se haga firme y le perjudique ex arts. 39 LPAC y 28 LJCA es otra cosa distinta que habrá que tener necesariamente en cuenta para resolver cada caso; pero de partida no parece que no sea aplicable a la responsabilidad patrimonial de la Administración el art. 1.973 del Código Civil y, más concretamente, la interrupción extrajudicial de la prescripción previsto en dicho artículo.
¿Cuáles son los requisitos exigidos por la Sala Primera del Tribunal Supremo para que se produzca esa interrupción de la prescripción por reclamación extrajudicial del art. 1.973 C.C.?
La STS Sala 1ª de 21/07/2008 (RC 698/2002) de la que es ponente la Excma. Sra. Mª Encarnación Roca Trías, años después magistrada y Vicepresidenta del Tribunal Constitucional nos explica que: “1º Para que se produzca una interrupción extrajudicial no se requiere que se formulen las reclamaciones por escrito ni que asuman ninguna forma; otra cosa será la prueba de que se haya efectuado el acto interruptivo, pero no debe confundirse la dificultad de prueba con la forma de determinados actos y así la jurisprudencia ha entendido que este tipo de reclamación puede adoptar formas diversas, como cartas reclamando daños (SSTS 11 febrero 1966, 11 marzo 2004), o reclamaciones efectuadas según un mandato verbal por un abogado "en nombre de mis clientes" (STS de 18 enero 1968). En la sentencia de 27 junio 1969 esta Sala entendió que "a los efectos interruptores de la prescripción son eficaces tanto los actos del titular de la acción como los de quien ostente la debida representación" y entendió que el abogado tenía las mismas facultades que el procurador; la sentencia de 10 marzo 1983 dice que "La sentencia recurrida [...] afirma categóricamente la existencia de conversación mantenida a la búsqueda de un acuerdo entre las partes en la misma fecha del acto mencionado así como «contactos telefónicos entre los Letrados de ambos litigantes que tuvieron lugar con posterioridad» animados de igual designio, conductas que valora como actos interruptivos por ejercicio extrajudicial del derecho"; la sentencia de 14 diciembre 2004 admite que una carta interrumpiera la prescripción (…) En el presente procedimiento ha quedado probado que se produjeron conversaciones entre los implicados respecto de los daños ocasionados por la construcción del edificio colindante después de la sentencia de 1998, de la Audiencia Provincial de Teruel referida en el Fundamento 1º de esta sentencia. Esto ha sido aceptado por la sentencia recurrida, al admitir los fundamentos de derecho de la sentencia de 1ª Instancia, en los que se incluyen como hechos probados, las conversaciones entre los abogados de las partes sobre las reparaciones a efectuar en los edificios de cada una de ellas. De acuerdo con todo lo anterior y aplicando la doctrina de esta Sala, debe entenderse que se produjo la interrupción de la prescripción en forma extrajudicial”
La más reciente STS Sala 1ª 14/02/2022 (RC 3345/2018) nos recuerda que “una reclamación extrajudicial (ausente de formalismos en su redacción) puede interrumpir el plazo de ejercicio de una acción".
Dentro de esta ausencia de formalismos, la Sala Primera ha considerado válido para interrumpir la prescripción la comunicación en la que se manifiesta la voluntad de conservar los derechos, como es el caso resuelto por la sentencia comentada.
La STS Sala 1ª de 12/11/2007 (RC 2059/2000) además de exigir que llegue a conocimiento del deudor exige, pide “que en el acto de exteriorización se identifique con claridad tanto el derecho que se pretende conservar al que se refiere el acto interruptivo, como la persona frente a la que se trata de hacer valer, con el fin de que derecho y persona frente a la que se pretende hacerlo valer, coincidan, respectivamente, con la acción o derecho ejercitado en demanda y con la persona frente a la que se dirige en calidad de demandado. [...]” Y aclara más adelante que “Este requisito sí concurre, pues analizando el escrito de fecha 30 de marzo de 1992, no existe duda alguna que una de las finalidades pretendidas por el solicitante era conservar su derecho de crédito con relación a las "cuotas impagadas y las que resultaran adeudadas en los vencimientos sucesivos", siendo tal derecho identificado suficientemente por la entidad acreedora en la medida que, como se indicó anteriormente, dijo pretender la exhibición y depósito de la Grúa-Torre para "preservar las acciones que le competen en un próximo proceso", sin hacer distinción entre reales o personales, pudiéndose también comprobar la perfecta correspondencia entre el derecho de crédito que se pretendía conservar y el que ha sido ejercitado en la demanda de la que trae causa este proceso”.
El profesor Manuel Albadalejo García en sus Comentarios al art. 1.973 del Código Civil nos explicaba que “…sin duda que entre el mero recordatorio de una deuda, sin ninguna dosis de reclamar su pago, y el puro acto de simplemente exigir de forma inexorable éste, hay una serie de posibilidades intermedias en las que debe entenderse que hay una reclamación -y, por tanto, interrupción de la prescripción- siempre que la conciencia social estime que se trata de una conducta en la que, con más o menos suavidad y de forma más o menos tajante o apremiante, se muestre la decisión de obtener el pago. Mas esto que digo, no lo digo principalmente por precisar la frontera entre lo que no es reclamar y lo que sí lo es, aunque con fórmulas corteses, sino porque, a tenor del espíritu de nuestra ley, cabe que se reclame una deuda, pero sin exigir inexcusablemente a quien se reclama, el pago actual y total de la misma.”
En función de todo ello a mi juicio, por aplicación analógica del art. 1.973 C.C. y toda la jurisprudencia de la Sala 1ª que la ha interpretado, un burofax como el enviado en el caso resuelto en principio sí interrumpiría la prescripción, volviendo a contar el plazo por entero, sin perjuicio de que como decía antes hay que tener necesariamente en cuenta una posible caducidad por causa imputable al interesado o, en su caso, reaccionar a lo que haga la Administración una vez recibido ese burofax por la citada presunción de validez y eficacia de los actos administrativos del art. 39 LPAC que exige reaccionar frente a ellos a través de los recursos administrativos si no queremos que se hagan firmes y que impidan una posterior reclamación (Art. 28 LJCA y STS de 1/06/2011, RC 554/2007).
Y es que hay que recordar que la prescripción, que no se basa en términos de estricta justicia sino en una presunción de abandono de un derecho, requiere una interpretación restrictiva para garantizar en último término el derecho a la tutela judicial del ciudadano.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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