La reciente STS de 8/11/2022 (RC 197/2022) confirma la doctrina jurisprudencial ya fijada en la STS de 4/03/2020 (RC 7708/2018) diciendo que:
"Ratificando la doctrina fijada en nuestra Sentencia nº 376/20, de 4 de marzo (casación 7.708/18), declaramos que la ausencia de resolución expresa no excluye el criterio del vencimiento, que es la regla general y primaria para la imposición de costas. Y ello sin perjuicio de que el Tribunal que dicte la resolución, pueda estimar y razonar, que esa ausencia de resolución expresa ha generado dudas de hecho o de derecho en el debate procesal, acogiendo la excepción que el mismo precepto procesal autoriza."
Por lo tanto, según esta doctrina jurisprudencial en los recursos contencioso-administrativos contra las desestimaciones presuntas que la Administración no haya resuelto, esa falta de resolución no provocará automáticamente la no imposición de las costas por serias dudas de hecho o de derecho, sino que el Juzgador deberá razonarlo específicamente en su resolución.
Vamos a ver primero lo que dice el artículo interpretado y cómo lo han interpretado los Tribunales; a continuación lo que había resuelto la sentencia objeto del recurso; después la interpretación que realiza el Tribunal Supremo para finalizar con unas reflexiones personales.
La imposición de costas por vencimiento objetivo
El art. 139 párrafo primero de su apartado 1º de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) interpretado en la sentencia, según la redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (sic) nos dice que:
"1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho"
Según la redacción literal, el criterio general es el vencimiento (quien pierde paga) y la exclusión de la imposición de costas a quien vea totalmente rechazadas sus pretensiones no es automática, sino que requiere de una apreciación específica realizada por el Juzgador, en la que motive que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho que justifican no imponer las costas al vencido.
El Tribunal Constitucional ha dicho que, en principio la interpretación sobre las costas corresponde a la jurisdicción ordinaria quedando fuera del ámbito del amparo a no ser que incurra en error patente, arbitrariedad, manifiesta irrazonabilidad o, en su caso, si resulta inmotivada. Así la STC 172/2009 de 9 de julio (FJ 3°) indica que:
"...conviene recordar que “la cuestión relativa a la imposición de las costas procesales es un problema de legalidad ordinaria sin relevancia constitucional, cuyo enjuiciamiento corresponde en exclusiva a los Tribunales ordinarios”, razón por la cual “la decisión acerca de la imposición de las costas del proceso no implica, en principio, lesión alguna del derecho a la tutela judicial efectiva, sino ejercicio propio de la función que el órgano judicial tiene encomendada en el art. 117.3 CE (STC 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 17; y ATC 416/2003, de 15 de diciembre, FJ 2). Ahora bien, esa competencia de los órganos de la jurisdicción ordinaria para decidir sobre la imposición de las costas del proceso no priva a este Tribunal Constitucional de la competencia para enjuiciar, a través del procedimiento de amparo, si la decisión judicial ha podido suponer la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva cuando la resolución judicial incurra en error patente, arbitrariedad, manifiesta irrazonabilidad o, en su caso, si resulta inmotivada” (ATC 181/2007, de 12 de marzo, FJ 6)".
En relación con esta motivación la STC 9/2009 de 12 de enero (FJ 3°) distingue en los casos en que se aplique el criterio general de vencimiento y los que se excepciona porque se entiende que concurren en el caso concreto serias dudas de hecho o de derecho:
"3. En relación con la motivación que debe acompañar a la adopción de pronunciamientos sobre costas procesales hemos distinguido aquellos casos en los que el sentido del pronunciamiento viene impuesto ope legis, de aquellos otros que son fruto de una decisión adoptada por el órgano judicial dentro del ámbito de arbitrio previsto por la norma.
En aquellos supuestos en los que la imposición, o no, de las costas procesales sea el resultado de una valoración del órgano judicial sobre las circunstancias particulares del caso o sobre la conducta procesal de las partes —temeridad o mala fe litigiosas—, el deber de motivar su decisión es una exigencia derivada de los arts. 24.1 y 120.3 CE. Ello no obsta para que, aun en estos casos, la motivación implícita pueda ser admitida cuando la razón del pronunciamiento sobre las costas del proceso pueda inferirse del conjunto y sentido de las argumentaciones utilizadas por el Tribunal para resolver las pretensiones de las partes (SSTC 131/1986, de 29 de octubre, FJ 4; 230/1988, de 1 de diciembre, FJ 1, y 107/2006, de 3 de abril, FJ 4).
En aquellos otros supuestos en los que, por el contrario, el legislador acoge la regla victus victori o del vencimiento objetivo, sin prever excepciones, no existe un margen de apreciación para que el órgano judicial decida por sí sobre la imposición de las costas, sino que, por imperativo legal, la única decisión que puede adoptar es la que la norma contempla. En estos casos no existe un deber de motivación sobre la imposición de las costas procesales que vaya más allá de la motivación necesaria para estimar o desestimar las pretensiones que constituyan el objeto del concreto proceso, de cuyo resultado es consecuencia inescindible la decisión sobre las costas causadas (accesorium sequitur principale)".
La STS de 5/04/2016 (RC 535/2015), con cita a las SSTS de 3/12/ 2015 RC 2030/2014) y 18/01/2016 (RC 1096/2014) dice sobre la excepción de no imposición de las costas en caso de vencimiento que:
"Esta previsión se configura como una facultad del juez, discrecional aunque no arbitraria puesto que su apreciación ha de estar suficientemente motivada, y su aplicación no está condicionada a la petición de las partes.
Habrá que convenir que, la fórmula utilizada de "... serias dudas de hecho o de derecho", constituye un concepto jurídico indeterminado teñido de subjetividad que dificultará no sólo la razonabilidad de la no imposición de costas en virtud del criterio del vencimiento sino también las posibilidades de fiscalización en vía de recurso.
En efecto, la fórmula imperativa utilizada ("...impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones..."), parece indicar que la exigencia de razonamiento adicional ("... y así lo razone...") se reserva para la salvedad de que aprecie que "...el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho...", lo que determina que cuando la Sala de instancia aplique el criterio del vencimiento objetivo, sin hacer uso de la aplicación de la excepción, no necesitará motivar o razonar la imposición de las costas, lo que impediría que, por parte, de este Tribunal se pudiera controlar la decisión de la Sala de instancia, decisión cuyo motivación no tiene porqué exteriorizarse. Sostener la tesis contraria, la posibilidad de controlar estos supuestos de aplicación de la regla general en materia de imposición de costas, sería tanto como sustituir la apreciación subjetiva del órgano de instancia, de forma tal que, lo que el Tribunal superior viene a concluir es que el inferior "debió tener dudas".
En este sentido, es pacífico el criterio en la jurisprudencia de este Tribunal, sobre la exigencia de motivar la decisión sobre la imposición o no de las costas cuando el órgano jurisdiccional no proyecta al caso enjuiciado la regla general" .
Y más adelante añade que:
"...en consideración a la naturaleza del recurso de casación...no procede revisar la condena en costas recogida en la sentencia de instancia.
Así es elocuente la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2010 (Recurso: 4857/2008), que establece:
"En efecto, este Tribunal tiene declarado, en cuanto a la temeridad o mala fe, que la aplicación de la penalidad de la condena en costas está sometida al prudente arbitrio de los Tribunales de instancia, no siendo revisable en casación .
Con arreglo a esta doctrina "en orden a la condena en costas una uniforme jurisprudencia de esta Sala, tiene establecido que la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación" (Sentencia de 11 de Octubre de 2001).".
Incluso hay sentencias como la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid aquí comentada por Pedro Corvinos que, en base a la STS de 5/04/2016 citada, considera que el pronunciamiento sobre las costas no es revisable ni siquiera en apelación con lo que, como bien apunta Corvinos, "se corre el riesgo de que “el prudente arbitrio” se acabe convirtiendo en arbitrariedad y las cuantías de las costas sean desproporcionadas, generándose situaciones de agravio y de inseguridad jurídica".
La solución dada por la sentencia de instancia
La Sentencia de la Audiencia Nacional de 27/10/2021 había desestimado totalmente la reclamación de responsabilidad por importe de 2.574.268,41.-€ formulada contra el Ministerio de Justicia por el supuesto funcionamiento anormal en la tramitación de unas diligencias previas por un Juzgado de instrucción de Sevilla.
Dicha reclamación de responsabilidad no había sido resuelta por la Administración finalmente demandada.
La sentencia desestimó totalmente las pretensiones del recurrente y, en relación a las costas estableció lo siguiente: "De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción posterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho."
Es decir, se le imponen las costas y el Juzgador tampoco hace uso de la posibilidad prevista en el apartado 4º del mismo art. 139 LJCA que dice que "La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".
Contra dicha decisión se prepara recurso de casación por infracción de los citados apartados 1° y 4 ° del art. 139 LJCA en el que se citaban diversas sentencias de Tribunales Superiores que en los casos de recursos contra desestimaciones presuntas no se imponían las costas.
Mediante ATS de 16/03/2022 se admite a trámite el recurso porque aunque la STS de 4/03/2020 (RC 7708/2018) ya se había pronunciado al respecto, "teniendo en cuenta el carácter aislado de tal decisión, resulta conveniente obtener un nuevo pronunciamiento del Tribunal Supremo que refuerce, reafirme o complete, o en su caso, matice la doctrina sentada en dicha sentencia."
Las razones dadas por el Tribunal Supremo
La STS de 8/11/2022 comentada prima la interpretación literal sobre cualquier otra diciendo que:
"...es claro que el Legislador no ha previsto un régimen singularizado en materia de costas cuando lo impugnado sea una desestimación presunta (ficción legal encaminada a posibilitar el acceso a la vía jurisdiccional cuando no existe una resolución expresa), sin que, por vía de un pronunciamiento jurisprudencial, pueda establecerse un nuevo régimen, ya que los Tribunales, sin excepción, están vinculados a la Ley, y dada la claridad de sus términos, no cabe otra interpretación que la gramatical ( art. 3 C. Civil)".
Sigue así a lo ya razonado por la STS de 4/03/2020 (RC 7708/2018) cuya doctrina confirma que decía que:
"...es evidente que los términos del precepto ---el gramatical es el primer criterio interpretativo que aconseja el artículo 3 del Código Civil --- no ofrece duda alguna en que solo el criterio del vencimiento debe servir para hacer el pronunciamiento sobre costas que se impone a toda resolución que ponga fin al proceso o sus incidentes. Constituye un principio general el de que donde el Legislador no distingue no puede hacerse distinciones, y los términos del precepto procesal es claro al respecto, como se ha dicho, sin que esté de más señalar que dadas las peculiaridades de la institución del silencio administrativo, el propio legislador procesal lo ha tomado en consideración en el desarrollo del proceso, existiendo preceptos especiales en los diferentes trámites del mismo (en este sentido artículos 25.1º; 36.4º; 46.1º, etc.). Ello refuerza interpretar el silencio del precepto respecto de las especialidades de cuando se impugna una resolución presunta, porque si el Legislador procesal, en esa concreta materia, no ha establecido especialidad alguna, no resulta procedente establecerla por la vía interpretativa".
Ahora bien ambas sentencias lo matizan. Esta última STS de 4/03/2020 nos dice que:
"...nada impide que esa dudas pueden estar generadas por la falta de resolución expresa por parte de la Administración, cuando tiene impuesta la obligación legal de dictar resolución expresa -que puede serle exigida por los ciudadanos que le efectuaren peticiones, como ponen de manifiesto los artículos 22, en relación con el 24, de la actual Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, incluso en el presente supuesto, la misma parte recurrente pone de manifiesto que esa falta de resolución expresa le ha impedido poder conocer los hechos de la desestimación de su petición. Es decir, nada impide que esa falta de resolución expresa, cuando el Tribunal que decida el debate lo estime procedente y lo motive, pueda llevar a considerar que genera esas dudas de hecho o de derecho, que permitirían dejar de aplicar el criterio del vencimiento".
Y la STS de 8/11/2022 añade que "en esa apreciación motivada del Juzgador puede incluirse el silencio administrativo, cuando haya generado serias dudas de hecho o de derecho para la resolución del pleito".
Algunas reflexiones al respecto
Cualquier arbitrariedad es mala: la legislativa, la administrativa o la judicial. Que los jueces acudan a la Ley no es sólo una exigencia derivada del art. 117.3 CE, sino que también disminuye la subjetividad y por ende las posibilidades de que la decisión judicial final sea arbitraria.
Ahora bien, dicho esto ¿es cierto que como dicen las sentencias comentadas no cabía otra interpretación que la gramatical por la claridad de sus términos?
A mi juicio sí que cabía otra interpretación. Aquí van mis razones:
En primer lugar porque la interpretación literal usada por la sentencia comentada no es el único de los criterios interpretativos que se recogen en el citado art. 3 del Código Civil. Esa interpretación literal habrá que realizarla "en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas".
Así lo ha indicado la jurisprudencia, entre otras, la STS 28/04/2015, Sala 1.ª (RC 2764/2012) que nos explica que "aunque instrumentalmente la interpretación literal suela ser el punto de partida del proceso interpretativo, no obstante, ello no determina que represente, inexorablemente, el punto final o de llegada del curso interpretativo, sobre todo en aquellos supuestos, como el presente caso, en donde de la propia interpretación literal no se infiera una atribución de sentido unívoca que dé una respuesta clara y precisa a las cuestiones planteadas ( STS de 18 de junio de 2012, núm. 294/2012). En estos casos, por así decirlo, el proceso interpretativo debe seguir su curso hasta llegar a la "médula" de la razón o del sentido normativo, sin detenerse en la mera "corteza" de las palabras o términos empleados en la formulación normativa".
En segundo lugar, el contexto al que se refiere el art. 3 C.C. es también la propia Constitución como declara la STS Sala 1ª de 29/04/2003 (RC 2527/1997):
"Las reglas de interpretación recogidas en el artículo 3 del Código civil, lejos de constituir un obstáculo a la adecuación de las normas a la Constitución, la potencian, desde el momento en que el Texto Constitucional se convierte en el "contexto" al que han de referirse todas las normas a efectos de su interpretación y aplicación por los órganos judiciales. Y esa acomodación ha de ser observada no sólo en los casos en que sea preciso llevar a cabo una interpretación declarativa de las disposiciones legales, sino también en la denominada "interpretación integradora", cuando, como ocurre en el presente supuesto, la adecuación a un determinado precepto constitucional así pudiera exigirlo".
Y como dice la STC 115/1987 de 19 de abril "las leyes deben ser interpretadas de la forma más favorable para la efectividad de los derechos fundamentales y de conformidad con la Constitución".
En tercer lugar, la Sala Tercera viene realizando una interpretación acorde con la Constitución en relación con el silencio administrativo, yendo más allá del tenor literal de la Ley.
Por un lado en la doctrina jurisprudencial sobre el derecho a una buena administración derivado de los arts. 9.3 y 103 CE.
En la STS de 3/12/2020 (RC 8332/2019) de un modo general se dice que “la buena administración es algo más que un derecho fundamental de los ciudadanos, siendo ello lo más relevante; porque su efectividad comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento...”.
Y en la reciente STS 4/10/2022 (RC 5518/2020) referida al silencio administrativo nos dice que:
"Como ha declarado esta Sala en reiteradas ocasiones, del incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver en el plazo legalmente previsto...implica una grave patología indebida del funcionamiento desde la perspectiva del principio de buena administración -y la buena fe-, no puede obtener la Administración ventaja alguna, conforme al aforismo de que nadie se puede beneficiar de sus propias torpezas (allegans turpitudinem propriam non valet)...
...Tal y como ha declarado esta Sala reiteradamente, el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.
Asimismo, ha declarado el Tribunal Constitucional con ocasión de una cuestión de inconstitucionalidad, en la que se procedió al enjuiciamiento en abstracto del artículo 46.1 LJCA, que "Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración" (STC 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que "la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE"(SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4, y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6)".
Sobre la base de esta doctrina, baste recordar la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002), cuyos argumentos han reproducido luego, entre otras, las sentencias de 30 de mayo del 2007 (casación 654/2003) y 31 de marzo de 2009 (casación 380/2005), de la que resulta que "(...) el incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo; y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 Constitución si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración"....
...Como recientemente ha expuesto esta Sala, entre otras en STS de 28 de mayo de 2020 (recurso de casación nº 5751/2017):
"[...] el deber jurídico de resolver las solicitudes, reclamaciones o recursos no es una invitación de la ley a la cortesía de los órganos administrativos, sino un estricto y riguroso deber legal que obliga a todos los poderes públicos, por exigencia constitucional (arts. 9.1; 9.3; 103.1 y 106 CE) cuya inobservancia arrastra también el quebrantamiento del principio de buena administración, que no sólo juega en el terreno de los actos discrecionales ni en el de la transparencia, sino que, como presupuesto basal, exige que la Administración cumpla sus deberes y mandatos legales estrictos y no se ampare en su infracción -como aquí ha sucedido- para causar un innecesario perjuicio al interesado.
Expresado de otro modo, se conculca el principio jurídico, también emparentado con los anteriores, de que nadie se puede beneficiar de sus propias torpezas (allegans turpitudinem propriam non auditur)...".
Por otro lado, en la sentencia anterior se cita el otro caso paradigmático en que la Sala Tercera ha ido más allá del tenor literal de la Ley en relación con el silencio administrativo: en la jurisprudencia recaída en relación con el plazo para interponer recurso contencioso administrativo contra las desestimaciones presuntas del art. 46.1 LJCA.
En dicho artículo se prevé que el plazo "será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto".
Sin embargo tanto el TS como el TC (éste incluso sin declarar nulo el artículo) han realizado una interpretación acorde con la Constitución concluyendo que no hay plazo mientras la Administración no cumpla con su obligación de resolver y notificar.
Además de las sentencias transcritas en la anterior, por ejemplo en la STS de 21/03/2006 (RC 125/2002) nos decía sobre esta cuestión lo siguiente:
"...aun cuando la sentencia de instancia señala con claridad los preceptos aplicados, arts. 69 y 46 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en relación con el art. 13 del Real Decreto 429/1993 y el art. 142.7 de la Ley 30/92, de los que resulta la causa de inadmisibilidad apreciada por extemporaneidad del recurso y razona la aplicación de tales preceptos, es lo cierto que la interpretación y aplicación efectuadas llevan a la consecuencia indicada impidiendo el acceso de la parte a un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, frente al incumplimiento por la Administración de la obligación de resolver, situación que no se produce cuando habiéndose resuelto la reclamación su notificación es defectuosa, en cuyo caso sólo surte efectos desde la fecha en que el interesado realiza actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance del acto o interponga el recurso procedente, es decir, sin consideración a un concreto plazo, haciendo así de peor condición a aquel que no ha obtenido respuesta de la Administración y favoreciendo el incumplimiento de la obligación de resolver que la ley impone a la misma. En definitiva, siendo posible una interpretación que al menos equipare la situación a los supuestos de notificación defectuosa, como se venía apreciando en las citadas sentencias del Tribunal Constitucional y también de esta Sala (Ss. 23-1-2004, 11-3-2004), ha de considerarse que la apreciación de la extemporaneidad efectuada en la instancia y de acuerdo con dicha doctrina resulta rigorista y desproporcionada en relación con los fines que preserva y los intereses que se sacrifican, y como tal contraria al derecho a la tutela judicial reconocido en el art. 24 de la Constitución".
En cuarto lugar, hay que tener en cuenta que el causante de que se haya producido el proceso que termina con una sentencia íntegramente desestimatoria ha sido la Administración.
Es ésta quien al incumplir con su obligación legal de dictar resolución expresa y notificarla obliga al ciudadano a acudir a otro Poder del Estado, el Judicial, buscando esa respuesta que el Poder Ejecutivo le ha negado porque la alternativa de quedarse esperando la respuesta es el viejo "Vuelva Usted mañana".
Es ese incumplimiento de la Administración que como decía la STS de 4/11/2022 antes citada que implica una grave patología indebida del funcionamiento desde la perspectiva del principio de buena administración el que provoca el nacimiento del proceso.
Si acudimos analógicamente a la institución de la responsabilidad patrimonial que se aplicaba en la reclamación desestimada presuntamente que generó finalmente la condena en costas en la sentencia comentada, vemos como existe un nexo causal evidente entre la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales y el daño efectivo, evaluable e individualizado sufrido por el ciudadano (el importe de las costas que tiene que abonar), daño cuya antijuridicidad proviene de dicho incumplimiento por parte de la Administración.
Es la Administración que se beneficia de su propia torpeza y quien con su silencio priva al solicitante de las razones por las que no está de acuerdo con su petición la que provoca el proceso y por ende la condena en costas y el daño al reclamante no atendido. Por lo tanto deberá ser ella la que deberá asumir sus propias costas porque por lo dicho el ciudadano no tiene el deber jurídico de soportarlas.
En quinto lugar hay que tener en cuenta las especiales características de la jurisdicción contencioso-administrativa en la que como sucede en la jurisdicción civil se resuelve un conflicto entre dos particulares, sino que tiene por objeto el control del Poder público. Con una asimetría evidente entre las potestades exorbitantes de la Administración y los ciudadanos.
Que en los recursos contra las desestimaciones presuntas no se excluyan las costas supone un claro elemento desincentivador de ese control, en el que el ciudadano choca contra el muro de lo contencioso-administrativo lo que hará que la próxima vez lo considere seriamente antes de buscar el auxilio judicial.
Por el contrario la Administración no tendrá ningún incentivo para cumplir con su obligación más básica (dar respuesta motivada a lo que se le solicita), ya que incluso si no lo hace puede verse beneficiada por la condena en costas a no ser que el Juzgador expresamente razone que dicho silencio se equipara con las serias dudas de hechono de derecho.
¿Y es realmente necesario ese razonamiento expreso del Juzgador? ¿No es evidente que las dudas de hecho o de derecho las ha generado la Administración con su incumplimiento? ¿Qué es mejor dejar al arbitrio de cada Juzgador decidirlo, con las dificultades de control de esa decisión que hemos visto antes o sentar una doctrina jurisprudencial de general aplicación que reconozca que en los recursos ante desestimaciones presuntas no hay condena en costas para quien ve totalmente desestimadas sus pretensiones? ¿Cómo se cumple mejor con los mandatos constitucionales y cómo se protege más adecuadamente a la parte más débil?
En sexto y último lugar, cuando el ciudadano interpone un recurso contencioso administrativo no solamente busca legítimamente obtener respuesta y satisfacer su pretensión sino que también contribuye a un mejor funcionamiento de las instituciones.
Este papel ya había sido reconocido en la Exposición de Motivos de la LJCA de 1956 en la que se decía que:
"...la necesidad de una Jurisdicción contencioso-administrativa eficaz trasciende de la órbita de lo individual y alcanza al ámbito colectivo. Porque las infracciones administrativas se muestran realmente no tan sólo como una lesión de las situaciones de los administrados, sino como entorpecimiento a la buena y recta administración. Y de ahí la certeza del aserto de que cuando la Jurisdicción contencioso-administrativa anula los actos ilegítimos de la Administración, no tan sólo no menoscaba su prestigio y eficacia, sino que, por el contrario, coopera al mejor desenvolvimiento de las funciones administrativas y afirma y cimenta la autoridad pública".
Nos encontramos con un ciudadano que ha seguido los trámites legalmente establecidos, no tiene respuesta a su solicitud y que, confiando en el sistema, acude a la jurisdicción contencioso-administrativa para obtener respuesta. ¿Cómo se le paga esa cooperación al buen funcionamiento de las instituciones? Con una condena en costas a favor de la Administración que ha incumplido sus obligaciones legales y constitucionales.
Espero que las razones expuestas puedan servir para que en el futuro la Sala Tercera pueda matizar esta doctrina jurisprudencial y reconocer que el incumplimiento grave de la Administración de su deber legal y constitucional de resolver y notificar provoca automáticamente la existencia de serias dudas de hecho o de derecho que justifican la no imposición de las costas al ciudadano vencido.
De este modo está doctrina jurisprudencial se podrá acompasar con la que se está construyendo en torno al derecho a una buena administración que considera que las Administraciones Públicas no pueden verse beneficiadas de ese incumplimiento basal que constituye una grave patología que va en contra de los mandatos constitucionales de los arts. 9.3, 103 y 106 CE.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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