La reciente STS de 4/5/2022 (RC 522/2022) reitera su doctrina fijada entre otras las SSTS de 15/10/2020 (RC 7337/2019) o 30/11/2020 (RC 6120/2019) diciendo que:
“la apreciación de prescripción de la sanción impuesta no se extiende a otras obligaciones o prohibiciones impuestas por el art. 118 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, que no fueron objeto de la prescripción ni determina su anulación”.
La sentencia recoge una puntualización muy interesante respecto al procedimiento a seguir; pero antes de continuar, una pequeña introducción para entender mejor su alcance.
La doble reacción frente al ilícito en la legislación de dominio público hidráulico
El Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) y el Reglamento de Dominio público hidráulico (RDPH) prevén una doble reacción frente a los ataques al dominio público hidráulico: Por un lado, una multa y por otro, la obligación de reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público y de reponer las cosas a su estado anterior.
- En cuanto a la multa el art. 116 TRLA recoge las acciones que se tipifican como constitutivas de infracción y el art. 117 su calificación, así como en los arts. 315 a 322 del RDPH.
- Respecto a la obligación de reparar los daños y perjuicios y de reponer las cosas a su estado anterior se encargan el art. 118 TRLA y los arts. 323 y 327 RDPH. Obligará al infractor a demoler toda clase de instalaciones u obras ilegales y a ejecutar cuantos trabajos sean precisos para tal fin, de acuerdo con los planos, forma y condiciones que fije el Organismo sancionador competente (art. 323.3 RDPH).
El plazo para llevar a cabo dicha reparación y reposición de las cosas será, con carácter general el de 15 años (art, 327 RDPH y STS 24/07/2003, RCIL 71/2002), excepto que se produzcan efectos adversos significativos al medio ambiente tal y como se definen en el artículo 2.1 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en cuyo caso el plazo será el de 30 años de su art. 4, en relación con los arts. 6.3 y 7 de la misma ley (art. 323.2 RDPH).
Si el obligado no repone voluntariamente, la Administración podrá proceder a su ejecución forzosa, bien mediante su ejecución subsidiaria, bien imponiendo multas coercitivas, previo apercibimiento al infractor y establecimiento de un plazo para ejecución voluntaria en ambos casos (art. 323.6 y 324.2 RDPH). Al final de esta entrada volveré sobre una cuestión interesante que se plantea en relación con las multas coercitivas en los casos en que haya prescrito la infracción.
El importe de las multas y de las indemnizaciones podrán exigirse por la vía administrativa de apremio (art. 323.5 RDPH)
La jurisprudencia sobre la distinta naturaleza de la acción sancionadora y de reposición
Además de las ya citadas SSTS de 15/10/2020 (RC 7337/2019) o 30/11/2020 (RC 6120/2019) o la STS 24/07/2003, RCIL 71/2002), existen otras sentencias dictadas en relación con la distinta naturaleza de ambas acciones, de reposición y sancionadora que recogen pronunciamientos interesantes.
- La STS de 29/04/2021 (RC 1525/2020) se ocupó de las consecuencias de la caducidad del procedimiento en la prescripción de la obligación de reponer fijando como doctrina:
“por un lado, reiterar nuestra doctrina sobre la distinta naturaleza de la acción sancionadora y de la acción para reparar los daños al dominio público hidráulico; y por otro, que resulta posible exigir una indemnización por daños al dominio público hidráulico, a pesar de que el procedimiento sancionador iniciado originariamente por aquellos hechos hubiera caducado y la infracción hubiera prescrito, de forma que la caducidad de aquel procedimiento sancionador no conlleva la imposibilidad de exigir dicha indemnización.”.
Tal y como se desprende de la aclaración que realiza en el fundamento de derecho quinto, dicha solución es aplicación del art. 95.3 LPAC y es posible sólo mientras la obligación de reponer las cosas a su estado anterior no prescriba:
“En efecto, la caducidad del previo procedimiento sancionador no produce otro efecto que la extinción y archivo de dicho procedimiento, quedando intactas, en tanto no prescriban, las acciones de las que sea titular la Administración y, por tanto, la acción para obtener la reparación del daño causado al dominio público. Por consiguiente, una vez sentada la distinta naturaleza de ambas acciones, prescrita la acción para perseguir la infracción y aun caducado el procedimiento sancionador, queda subsistente la acción reparadora que puede ser ejercitada por la Administración mientras no trascurra su propio plazo de prescripción”.
- La STS de 17/02/2020 (RC 1544/2018) aclara que: “el plazo de prescripción aplicable a la obligación de reponer el terreno a su estado, cuando tal obligación deriva de una infracción prescrita, vendrá determinado en cada caso por la naturaleza de la relación entre el obligado y la Administración, sin que la sola prescripción de la infracción permita considerar que se trata de una obligación derivada de culpa o negligencia sujeta al plazo de prescripción que le es propio”.
- La STS de 15/06/2020 (RC 8231/2018) fija como doctrina que: “ha de entenderse que la obligación de reparación de los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico y de reponer las cosas a su estado anterior, consecuencia del disfrute por el titular de un inmueble de un aprovechamiento hidrológico no legalizable (operador), es transmisible por el cambio de titularidad de modo que el adquirente asume tal obligación en su condición de nuevo propietario (operador) y, por lo tanto, resulta procedente que la Administración dirija la acción de reparación frente al mismo” .
En su fundamento de derecho Tercero explica que “ la obligación de reponer las cosas a su estado anterior es consecuencia del establecimiento, uso y disfrute por el titular del inmueble, operador, de un aprovechamiento hidrológico, no legalizable, que por lo tanto no puede mantenerse, de manera que la adquisición de la finca subsistente dicho aprovechamiento no legalizable, constituye al nuevo propietario, en virtud de dicha transmisión de la titularidad, en la obligación de reposición legalmente establecida. No es obstáculo para ello el carácter personal de la obligación en cuestión que no impide su transmisibilidad, limitación referida a las obligaciones personalísimas, que no es el caso”.
La puntualización de la STS de 4/5/2022 en relación con el procedimiento
La sentencia comentada casa la STSJ de Cantabria de 20/11/2020 en la que se había anulado la resolución que había acordado la reposición de la legalidad por haber sido dictada en un procedimiento sancionador incoado a sabiendas de que la infracción había prescrito. La sala cántabra decía que debía haberse incoado un expediente de legalización y no utilizar un procedimiento sancionador cuando se sabía que la infracción había prescrito:
“la actuación reparadora se puede adoptar en el seno de un expediente sancionador, como obligación accesoria a la infracción, o en el seno de un expediente de legalización… En el expediente sancionador, la imposición, junto con la sanción, de la medida accesoria de reparación de daños, permite a la Administración la ejecutoriedad inmediata. Esta ventaja, sin embargo, no puede motivar la apertura de procedimientos sancionadores con el único interés de la administración de reparar el daño, cuando, como pasa en el caso que nos ocupa, desde la actuación inspectora de los agentes, hasta la incoación del expediente ha trascurrido el plazo de prescripción fijado en el art. 327 del Reglamento, y art. 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público… concurriendo prescripción de la infracción, se incoa indebidamente expediente sancionador, en el que se dicta la resolución recurrida, debiendo recordar que incluso de aflorar la prescripción durante el procedimiento determinaría la finalización del procedimiento y el archivo del expediente sancionador como impone el art. 89 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La actuación recurrida, por ello, incurre en nulidad, por haberse prescindido, total y absolutamente del procedimiento establecido, al imponer el deber de restauración, en este caso de cumplimiento de condiciones de la concesión, mediante procedimiento inadecuado”.
La STS de 4/5/2022 niega dicha posibilidad en base a lo siguiente:
“este planteamiento no puede acogerse pues no se tiene en cuenta que la prescripción de la infracción administrativa impide la sanción de la conducta correspondiente por el transcurso del plazo legalmente establecido al efecto, cuando así se aprecie en el correspondiente procedimiento sancionador abierto al efecto; la decisión sobre la procedencia o no de la sanción y consiguiente valoración de las circunstancias y razones jurídicas en que se funda, incluida la prescripción, está sujeta al principio de legalidad, que, como establece el art. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, incluye la aplicación y seguimiento del procedimiento legalmente establecido, de manera que la declaración de prescripción de la infracción es consecuencia del correspondiente procedimiento para su determinación y no a la inversa, como parece desprenderse de la sentencia recurrida en cuanto considera improcedente la incoación de un procedimiento sancionador, por la simple apreciación al margen del mismo del transcurso del plazo establecido respecto de una infracción, calificada también al margen del correspondiente procedimiento”.
La relación entre la prescripción de la infracción y el importe de las multas coercitivas
Decía antes que, ante el incumplimiento del obligado a reponer las cosas a su estado anterior, la Administración puede optar por obligarle a ello mediante la imposición de multas coercitivas; uno de los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos del que hable aquí.
Una cuestión interesante en relación con estas multas coercitivas, se encuentra en que, al igual que sucede con la legislación de costas (art. 107 LC), en el art. 119 TRLA y art. 324.1 RDPH para fijar su importe se indica que “La cuantía de cada multa no superará, en ningún caso, el 10 por 100 de la sanción máxima fijada para la infracción cometida”
¿Qué sucedería en los casos en los que ha prescrito la infracción? ¿Se podrían imponer teniendo como base de cálculo la infracción prescrita?
Si seguimos lo dicho por la STS de 15/10/2009 (RC 272/2005) parece que no:
“Tanto la Administración demandada, al resolver el recurso reposición, como su representante procesal sostienen que la acción para exigir la reparación y la reposición nace de la infracción cometida, aunque ésta no pueda perseguirse por haber prescrito la acción para ello.
Esa tesis no es jurídicamente correcta porque la prescripción de la acción para sancionar un hecho, que pudo constituir una infracción administrativa, no permite tener por cometida la infracción, al no existir la posibilidad de pronunciarse acerca de su existencia por haber prescrito la acción para perseguirla, de manera que no cabe entender, en contra de lo que indica el Abogado del Estado en su contestación a la demanda, que exista una obligación personal nacida ex delicto”.
Si por lo dicho en esta sentencia, no se puede tomar como referencia el 10% de una hipotética sanción para una infracción que nunca se pudo tener por cometida por haber prescrito, parece faltar la necesaria habilitación legal para su imposición.
Porque, recordemos, que el art. 103.1 LPAC permite la imposición de las multas coercitivas sólo “cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen”; y en este caso faltaría esta determinación.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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