La STJUE de 25/6/2024 (C‑626/22), en el marco de una cuestión prejudicial en un litigio entre ciudadanos residentes del municipio de Tarento (Italia) y limítrofes la empresa Ilva, propietaria de una fábrica siderúrgica o acería situada en dicho municipio, en relación con la contaminación causada por la actividad de dicha fábrica y los daños que de ella resultan para la salud de las personas, ha realizado la interpretación siguiente de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación):
"1) La Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), a la luz del artículo 191 TFUE y de los artículos 35 y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados a establecer que la evaluación previa de las repercusiones de la actividad de la instalación de que se trate, tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud de las personas, debe formar parte integrante de los procedimientos de expedición y revisión de un permiso de explotación de la instalación con arreglo a dicha Directiva.
2) La Directiva 2010/75 debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la expedición o de la revisión de un permiso de explotación de una instalación en virtud de dicha Directiva, la autoridad competente debe tener en cuenta, además de las sustancias contaminantes previsibles a la luz de la naturaleza y del tipo de actividad industrial de que se trate, todas aquellas que sean objeto de emisiones científicamente reconocidas como nocivas que puedan ser emitidas por la instalación, incluidas las generadas por esa actividad que no hayan sido evaluadas en el procedimiento de autorización inicial de esa instalación.
3) La Directiva 2010/75 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual el plazo concedido al operador de una instalación para cumplir las medidas de protección del medio ambiente y de la salud humana establecidas en el permiso de explotación de dicha instalación ha sido objeto de prórrogas reiteradas, pese a que se han puesto de manifiesto riesgos graves e importantes para la integridad del medio ambiente y de la salud de las personas. Cuando la actividad de la instalación en cuestión presenta tales peligros, el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, de dicha Directiva exige, en cualquier caso, que se suspenda el funcionamiento de la instalación."
Veremos primero las actuaciones del Estado italiano respecto a la fábrica; después las quejas de los demandantes y finalmente, una por una, las razones que da el TJUE para dar las respuestas que hemos visto a la cuestión prejudicial que se le plantea.
Las actuaciones por el Estado italiano en relación con la fábrica
En julio de 2012, el Tribunal de Taranto, dentro de un proceso penal seguido contra los responsables de Ilva, ordenó la incautación provisional, sin derecho de uso, de los equipos de la «zona en caliente» de la fábrica y de todos sus materiales.
A continuación, el Gobierno italiano aprobó el Decreto-Ley nº 207/2012 en virtud del cual se creaba la figura del «establecimiento industrial de interés estratégico nacional» para cuando existiese una necesidad absoluta de salvaguardar el empleo y la producción; en esos casos, se habilita al ministro de Medio Ambiente para que, en el momento de revisar la autorización ambiental integrada, autorizase la continuación de la actividad de que se trate durante un período de treinta y seis meses, siempre que se cumpliesen los requisitos impuestos en la decisión de revisión de la autorización ambiental integrada, aun cuando la autoridad judicial haya incautado los bienes de la empresa sin perjuicio del ejercicio de su actividad comercial. Se consideró a la fábrica Ilva como un establecimiento industrial de interés estratégico nacional y se le autorizó a proseguir su actividad de producción y de comercialización hasta el 3 de diciembre de 2015.
En 2013 se aprueba un nuevo Decreto que amplía el plazo para la ejecución de las medidas prescritas por la autorización ambiental integrada hasta el 3 de agosto de 2016.
Un nuevo Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 2014, reescalonó los plazos inicialmente fijados para la aplicación de las medidas de saneamiento medioambiental previstas por la autorización ambiental integrada del año 2011 y por la del año 2012. Se dice que «se entenderá aplicado si, a más tardar el 31/7/2015, se cumple, al menos en un 80 %, el número de disposiciones cuya expiración está prevista para esa fecha»; el último plazo de aplicación de las disposiciones restantes expiraba el 3/8/2016, fecha que fue posteriormente prorrogada hasta el 30/9/2017.
En 2016 se dicta un nuevo Decreto Ley relativo a la fábrica que prevé adopción de un nuevo decreto del presidente del Consejo de Ministros con valor de autorización ambiental integrada, que se considera como Evaluación de Impacto Ambiental.
Finalmente, en 2017 se dictó nueva disposición legal que prorrogó prorrogó definitivamente hasta el 23 de agosto de 2023 el plazo fijado para la aplicación de las medidas específicas de saneamiento del medio ambiente.
Las reclamaciones de los demandantes
La cuestión prejudicial se plantea dentro de un procedimiento seguido ante el Tribunal de Milán por habitantes de Tarento y otros municipios limítrofes que plantean una acción colectiva dirigida a proteger los derechos a la salud, a la serenidad y a la tranquilidad en el desarrollo de su vida y a un clima habitable de unos 300.000 habitantes de dichos municipios que, según ellos, se ven afectados por la actividad de la acería de Ilva.
Alegan que esa vulneración de derechos que vienen sufriendo tiempo expone a estos habitantes a un índice de mortandad más elevado y a más enfermedades. Añaden que los municipios afectados se clasifican como «sitio de interés nacional» debido a la grave contaminación de las matrices medioambientales, que son el agua, el aire y el suelo y basan sus alegaciones "en evaluaciones de los daños sanitarios realizadas durante los años 2017, 2018 y 2021, que demuestran la existencia de un nexo causal entre la alteración del estado de salud de los habitantes de la región de Tarento y las emisiones de la fábrica Ilva, especialmente por lo que se refiere a las partículas PM10, cuyo diámetro es inferior o igual a diez micrómetros, y el dióxido de azufre (SO2) de origen industrial. También se basan en el «Informe del Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible» del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 12 de enero de 2022, en el que la aglomeración de Tarento figura en la lista de las «zonas de sacrificio», a saber, las caracterizadas por niveles extremos de polución y de contaminación por sustancias tóxicas en las que las poblaciones vulnerables y marginadas sufren mucho más que otras las consecuencias de la exposición a la contaminación y a las sustancias peligrosas sobre la salud, los derechos humanos y el medio ambiente" (§38).
Los demandantes denuncian las sucesivas prórrogas y solicitan al Tribunal que ordene el cierre de de la «zona en caliente» de la fábrica; subsidiariamente, que el cierre afecte a los establecimientos de producción de coque o cese las actividades correspondientes y, subsidiaria a la anterior, que ordene cesar la actividad de producción de dicha «zona en caliente» hasta que se aplicaran plenamente las disposiciones contenidas en el plan medioambiental previsto en la autorización ambiental integrada del año 2017. También solicitaban que, en cualquier caso, el Tribunal ordenase a las demandadas elaborar un plan de empresa que eliminase al menos el 50% de las emisiones de gases de efecto invernadero correspondientes a las emisiones resultantes de una producción de seis millones de toneladas de acero al año entre la fecha de su solicitud y el año 2026, o adoptar las medidas adecuadas para eliminar o reducir los efectos de las infracciones constatadas.
La cuestión prejudicial planteada
El Tribunal de Milán plantea la siguiente cuestión prejudicial al TJUE:
«1) ¿Pueden interpretarse la Directiva [2010/75] y en particular los considerandos 4, 18, 34, 28 y 29 y los artículos 3, punto 2, 11, 12 y 23 de dicha Directiva, y el principio de cautela y de protección de la salud de las personas previsto [en el artículo 191 TFUE] en el sentido de que, con arreglo a una ley nacional de un Estado miembro, se concede a dicho Estado miembro la posibilidad de prever que la […] [evaluación de los perjuicios para la salud] […] constituya un acto ajeno al procedimiento de expedición y revisión de la […] [autorización ambiental integrada] […] —en el presente asunto [Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 2017]— y su redacción pueda quedar privada de efectos automáticos en términos de consideración oportuna y efectiva por parte de la autoridad competente en el ámbito de un procedimiento de revisión de la [autorización ambiental integrada / del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros], especialmente cuando se obtengan resultados que apunten a un nivel inaceptable de riesgos para la salud de una población significativa afectada por las emisiones contaminantes; o, por el contrario, si procede interpretar la Directiva en el sentido de que:
i) el riesgo tolerable para la salud de las personas puede apreciarse mediante un análisis científico de carácter epidemiológico;
ii) la [evaluación de los perjuicios para la salud] debe constituir un acto interno del procedimiento de expedición y revisión de la [autorización ambiental integrada / del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros], e incluso un requisito necesario del mismo, y en particular debe ser objeto de una consideración necesaria, oportuna y efectiva por parte de la autoridad competente para la expedición y revisión de la [autorización ambiental integrada]?
2) ¿Pueden interpretarse la Directiva [2010/75], y en particular los considerandos 4, 15, 18, 21, 34, 28 y 29 y los artículos 3, punto 2, 11, 14, 15, 18 y 21 [de esta Directiva], en el sentido de que, con arreglo a una ley nacional de un Estado miembro, dicho Estado miembro debe prever que la autorización ambiental integrada (en el presente asunto, [la autorización ambiental integrada de 2012, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 2014, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 2017]) deba considerar en todos los casos todas las sustancias objeto de emisiones que hayan sido establecidas científicamente como perjudiciales, incluidas las fracciones de PM10 y PM2,5 en cualquier caso procedentes de la instalación objeto de evaluación, o bien procede interpretar la Directiva en el sentido de que la autorización ambiental integrada (la medida administrativa de autorización) únicamente debe incluir las sustancias contaminantes previstas a priori debido a la naturaleza y al tipo de actividad industrial desarrollada?
3) ¿Pueden interpretarse la Directiva [2010/75,], y en particular los considerandos 4, 18, 21, 22, 28, 29, 34, y 43 y los artículos 3, puntos 2 y 25, 11, 14, 16 y 21 [de esta Directiva], en el sentido de que, con arreglo a una ley nacional de un Estado miembro, dicho Estado miembro, cuando se esté desarrollando una actividad industrial que entrañe peligros graves y significativos para la integridad del medio ambiente y de la salud de las personas, puede prorrogar el plazo concedido al operador para adecuar la actividad industrial a la autorización concedida, poniendo en práctica las medidas y actividades para la protección del medio ambiente y de la salud previstas en la misma, durante aproximadamente siete años y medio a partir del plazo fijado inicialmente y durante un total de once años?»
Al plantear la cuestión prejudicial, el Tribunal indica que:
"...el Derecho italiano no prevé que la evaluación de los perjuicios para la salud forme parte integrante del procedimiento de concesión o de revisión de la autorización ambiental integrada. Tampoco se prevé que, cuando tal evaluación ponga de manifiesto resultados que muestren el carácter inaceptable del peligro para la salud de una población numerosa expuesta a emisiones contaminantes, dicha autorización deba revisarse en un plazo breve y definido. En esencia, dicho Derecho prevé una evaluación de los perjuicios para la salud a posteriori, a la que solo se asociará de manera eventual la revisión de la autorización ambiental integrada. Por lo tanto, considera que la normativa nacional controvertida en el litigio principal podría ser contraria a la Directiva 2010/75, interpretada a la luz del principio de cautela."
También indica que las normas especiales aplicables a la fábrica le permitieron revisar la Autorización Ambiental Integrada (AAI) sin tener en cuenta el «conjunto complementario» de las sustancias contaminantes y potencialmente nefastas para la salud humana incluidos en el informe final de evaluación de los perjuicios para la salud, elaborado en 2018 para la región de Tarento, y otros contaminantes, como cobre, mercurio y naftaleno, procedentes de fuentes difusas de esta fábrica, así como las partículas PM2,5 y PM10 de fuentes difusas y de vertidos canalizados.
Por último, el Tribunal señala que al menos el 80% de las disposiciones de la AAI de 2012 y el plan de medidas y actividades de protección del medio ambiente y de la salud aprobado por el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 2014 debían cumplirse inicialmente a más tardar el 31/7/2015. Sin embargo, se aplazó más de siete años y medio, lo que supone un aplazamiento de 11 años desde el procedimiento penal de incautación de 2012. Como indica el Tribunal, "Este aplazamiento se produjo, por una parte, en presencia de una explotación industrial que el propio legislador italiano considera que presenta un riesgo grave para la salud humana y el medio ambiente y, por otra parte, con el objetivo de realizar y finalizar los trabajos que, teóricamente, deben hacer segura la actividad siderúrgica de la fábrica Ilva para la salud de las personas que viven cerca de ella".
Las respuestas dadas por el TJUE
Veremos una por una las razones dadas para las tres respuestas:
1ª) Los Estados miembros están obligados a establecer que la evaluación previa de las repercusiones de la actividad de la instalación de que se trate, tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud de las personas, debe formar parte integrante de los procedimientos de expedición y revisión de un permiso de explotación de la instalación con arreglo a dicha Directiva.
La Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales que refundió siete Directivas, entre ellas, la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación.
El TJUE aclara que el concepto de «contaminación» en el sentido de la Directiva sobre las emisiones industriales incluye los daños al medio ambiente y a la salud humana:
87 Es preciso señalar que todas las disposiciones relativas a los procedimientos de concesión o de revisión de un permiso, mencionadas en los apartados 80, 82, 84 y 85 de la presente sentencia, se remiten al concepto de «contaminación».
88 Pues bien, el artículo 3, punto 2, de la Directiva 2010/75 define este concepto como la introducción en el aire, el agua o el suelo de sustancias que pueden ser perjudiciales tanto para la salud humana como para la calidad del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2023, Sdruzhenie Za Zemyata — dostap do pravosadie y otros, C‑375/21, EU:C:2023:173, apartado 48).
89 De ello se desprende que, a efectos de la aplicación de la Directiva 2010/75, dicho concepto incluye los daños causados o que puedan causarse tanto al medio ambiente como a la salud humana.
90 Esta definición amplia confirma el estrecho vínculo, puesto de relieve en los apartados 67 a 72 de la presente sentencia, que existe, en particular en el contexto de esta Directiva, entre la protección de la calidad del medio ambiente y la de la salud humana.
91 Esta interpretación de la Directiva 2010/75 se ve corroborada por su artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, que establece que, cuando el incumplimiento de las condiciones del permiso suponga un «peligro inminente para la salud humana» o amenace con causar un efecto nocivo inmediato significativo en el medio ambiente, se suspenderá la explotación de la instalación de que se trate en tanto no pueda volver a asegurarse el cumplimiento.
92 También queda confirmada esta interpretación por el artículo 23, apartado 4, párrafo cuarto, letra a), de dicha Directiva, que, por lo que respecta a las inspecciones medioambientales, establece expresamente que la evaluación sistemática de los riesgos medioambientales se basará, entre otras cosas, en la repercusión posible y real de las instalaciones correspondientes sobre la salud humana y el medio ambiente.
93 El análisis anterior coincide, por otra parte, con el del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que, por lo que respecta precisamente a la contaminación ligada a la explotación de la fábrica Ilva, se basó, para declarar la existencia de una infracción del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, en estudios científicos que ponen de manifiesto los efectos contaminantes de las emisiones de esta planta tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud de las personas (TEDH, sentencia de 24 de enero de 2019, Cordella y otros c. Italia, CE:ECHR:2019:0124JUD005441413, §§ 163 y 172).
Haciendo un paréntesis, transcribo a continuación unos apartados de esta STEDH de 24/1/2019 a mi juicio de interés para acabar de hacerse una composición de lugar de las especiales y graves circunstancias que concurren en el caso de esta fábrica:
"167. Cabe señalar que, a pesar de los intentos de las autoridades nacionales para lograr la descontaminación de la región en cuestión, los proyectos implementados hasta la fecha no han producido los efectos esperados.
168. Las medidas recomendadas desde 2012 en el marco de la AIA para mejorar el impacto ambiental de la planta finalmente no se implementaron, siendo este incumplimiento el origen de un procedimiento de infracción ante las autoridades de la Unión Europea. Además, la implementación del Plan Ambiental aprobado en 2014 se pospuso hasta agosto de 2023 (ver párrafo 69 ut supra). Siendo el procedimiento para alcanzar los objetivos de saneamiento perseguidos, por tanto, extremadamente lento (asunto Fadeïeva, citado anteriormente, §§ 126-127).
169. Mientras tanto, el Gobierno ha intervenido repetidamente a través de medidas urgentes (los decretos-leyes «Salva-Ilva» - véanse los párrafos 47 y siguientes ut supra) con el fin de garantizar la continuación de la actividad de producción de la acería, a pesar de que las autoridades judiciales competentes hubieran constatado, en base a conocimientos químicos y epidemiológicos, la existencia de riesgos graves para la salud y el medioambiente (véase el párrafo 76 anterior, y sobre el rechazo de la cuestión de constitucionalidad, ver párrafo 51). Además, se ha concedido inmunidad administrativa y penal a las personas responsables de garantizar el cumplimiento de los requisitos medioambientales, a saber, el administrador provisional y el futuro comprador de la empresa (véanse los párrafos 59 y 68 anteriores).
170. A ello se suma una situación de incertidumbre derivada, de un lado, por el colapso financiero de la empresa (ver párrafo 60 anterior) y, de otro, por la posibilidad, otorgada al futuro comprador, de posponer la finalización de la rehabilitación de la planta (véase el párrafo 67).
171. El caso es que la gestión por parte de las autoridades nacionales de las cuestiones medioambientales relativas a la actividad productiva de la empresa Ilva de Tarento se encuentra, a día de hoy, en un callejón sin salida.
172. El Tribunal sólo puede constatar la prolongación de una situación de contaminación ambiental que pone en peligro la salud de los demandantes y, de manera más general, la de toda la población residente en las zonas de riesgo que permanece, en la actualidad, privada de información sobre la implementación del saneamiento del territorio en cuestión, en particular, en lo que respecta a los plazos para la ejecución de las obras relacionadas.
173. A la luz de lo anterior, el Tribunal concluye que las autoridades nacionales no han tomado todas las medidas necesarias para garantizar la protección efectiva del derecho de las personas afectadas al respeto de su vida privada.
174. Por lo tanto, el equilibrio adecuado que debe alcanzarse entre, por una parte, el interés de los demandantes por no sufrir daños ambientales graves que puedan afectar a su bienestar y su vida privada y, por otro, a los intereses de la sociedad en su conjunto, no se han respetado. En consecuencia, se ha producido una violación del artículo 8 del Convenio en el presente caso."
Volviendo a la STJUE señala que: "el titular de una instalación comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2010/75 debe facilitar en la solicitud de permiso, en particular, la información adecuada sobre las emisiones procedentes de su instalación, así como garantizar, durante todo el período de funcionamiento de la instalación, el cumplimiento de las obligaciones fundamentales que le incumben en virtud de dicha Directiva y de las medidas previstas a este respecto, mediante una evaluación continua de los efectos de las actividades de la instalación tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud humana" (94) y que "corresponde a los Estados miembros y a sus autoridades competentes disponer que tal evaluación forme parte integrante de los procedimientos de concesión y revisión de un permiso" (95).
Respecto al caso concreto, el Gobierno italiano alegaba que "la Directiva 2010/75 no hace referencia alguna a una evaluación de los perjuicios para la salud ni a otra evaluación similar del impacto o de las repercusiones sobre la salud como elementos que condicionen la concesión de los permisos que prevé" y el Gobierno e Ilva alegaban también "que una evaluación ex ante y un control previo de tales daños son incompatibles con el carácter dinámico de las actividades industriales y de los permisos correspondientes. Además, tal metodología no garantiza, en su opinión, el cese en tiempo útil de los perjuicios para la salud de las personas".
Sin embargo, el TJUE lo niega categóricamente:
"104 No obstante, de los apartados 67 a 95 de la presente sentencia se desprende que la evaluación de las repercusiones de la actividad de una instalación sobre la salud humana, como la prevista en el artículo 1 bis, apartado 1, del Decreto-ley n.º 207/2012, debe formar parte integrante de los procedimientos de concesión y de revisión del permiso de explotación de dicha instalación y constituir un requisito previo para la expedición o la revisión de dicho permiso. En particular, esta evaluación debe ser tenida en cuenta, de manera efectiva y en tiempo oportuno, por la autoridad competente para expedir o revisar el permiso. No puede depender de una facultad de solicitud que las autoridades sanitarias solo puedan ejercitar en las situaciones problemáticas más graves. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, cuando tal evaluación ponga de manifiesto resultados que muestren el carácter inaceptable del peligro para la salud de una población numerosa expuesta a emisiones contaminantes, el permiso de que se trate debe revisarse en un breve plazo".
2ª) A efectos de la expedición o de la revisión de un permiso de explotación de una instalación en virtud de dicha Directiva, la autoridad competente debe tener en cuenta, además de las sustancias contaminantes previsibles a la luz de la naturaleza y del tipo de actividad industrial de que se trate, todas aquellas que sean objeto de emisiones científicamente reconocidas como nocivas que puedan ser emitidas por la instalación, incluidas las generadas por esa actividad que no hayan sido evaluadas en el procedimiento de autorización inicial de esa instalación.
El TJUE, con cita a los arts. 12, 14 y 15 de la Directiva nos dice que:
"109 Por lo que respecta, en primer lugar, a la solicitud y al procedimiento de expedición de un permiso, el artículo 12, apartado 1, letra f), de la Directiva 2010/75 establece que la solicitud debe incluir una descripción del tipo y la magnitud de las emisiones previsibles de la instalación a los diferentes medios, así como una determinación de los efectos significativos de las emisiones sobre el medio ambiente.
110 Por otra parte, del tenor del artículo 14, apartado 1, letra a), de dicha Directiva se desprende que el permiso debe establecer valores límite de emisión no solo para las sustancias contaminantes enumeradas en el anexo II de dicha Directiva, sino también para otras sustancias contaminantes «que puedan ser emitidas» por la instalación de que se trate.
111 Es cierto que, como se expone en el considerando 15 de la Directiva 2010/75, las autoridades nacionales competentes disponen de un margen de apreciación en el marco de la evaluación que deben realizar para determinar las sustancias contaminantes que deben ser objeto de valores límite de emisión en el permiso de explotación de una instalación.
112 Dicho esto, el artículo 14, apartado 1, letra a), de dicha Directiva prevé que el permiso expedido por esas autoridades fijará valores límite de emisión, además de para las sustancias contaminantes enumeradas en el anexo II de dicha Directiva, para «otras» sustancias contaminantes que puedan emitirse «en cantidad significativa por la instalación de que se trate, habida cuenta de su naturaleza y potencial de traslados de contaminación de un medio a otro».
113 Es preciso señalar que esta expresión refleja la voluntad del legislador de la Unión de que, conforme al principio de prevención en el que se basa la Directiva 2010/75, la determinación de la cantidad de sustancias contaminantes cuya emisión puede autorizarse se vincule al grado de nocividad de las sustancias en cuestión.
114 De ello se deduce que solo las sustancias contaminantes que se considere que tienen un efecto insignificante sobre la salud humana y el medio ambiente pueden ser excluidas de la categoría de sustancias que deben ir acompañadas de valores límite de emisión en el permiso de explotación de una instalación.
115 Por consiguiente, el titular de una instalación está obligado a proporcionar, en su solicitud de permiso de explotación de la instalación, información sobre la naturaleza, la cantidad y el efecto adverso potencial de las emisiones que pueda producir dicha instalación, con el fin de que las autoridades competentes puedan fijar valores límite relativos a esas emisiones, con la única excepción de aquellas que, por su naturaleza o su cantidad, no puedan constituir un riesgo para el medio ambiente o la salud humana".
A continuación, el TJUE aclara que esa exigencia no es sólo para la solicitud de la autorización, sino también para su revisión:
"116 Por lo que respecta, en segundo lugar, al procedimiento de revisión de un permiso, el artículo 21, apartado 5, letra a), de la Directiva 2010/75 dispone, en particular, que las condiciones del permiso se revisarán cuando la «contaminación producida por la instalación sea de tal importancia que haga necesario revisar los valores límite de emisión vigentes o incluir nuevos valores límite de emisión».
117 En consecuencia, debe considerarse que, contrariamente a lo que alegan Ilva y el Gobierno italiano, el procedimiento de revisión de un permiso no puede circunscribirse a fijar valores límite únicamente para las sustancias contaminantes cuya emisión era previsible y se tuvo en consideración en el procedimiento de autorización inicial, sin tener en cuenta también las emisiones de otras sustancias contaminantes efectivamente generadas por la instalación durante su explotación.
118 Así pues, como ha señalado la Abogada General en el punto 133 de sus conclusiones, ha de tenerse en cuenta la experiencia adquirida durante el funcionamiento de la instalación como parte de los datos científicos pertinentes relativos a la contaminación y, por ende, las emisiones efectivamente constatadas.
119 Procede añadir que, en el marco, en particular, de los procedimientos de revisión de un permiso de explotación de una instalación previstos por la Directiva 2010/75, es preciso, en cualquier caso, llevar a cabo una apreciación global que tenga en cuenta todas las fuentes de contaminantes y su efecto acumulado, de modo que se garantice que la suma de sus emisiones no dará lugar a que se superen los valores límite de calidad del aire definidos en la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152, p. 1), en la versión resultante de la Directiva (UE) 2015/1480 de la Comisión, de 28 de agosto de 2015 (DO 2015, L 226, p. 4) (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2023, Sdruzhenie Za Zemyata — dostap do pravosadie y otros, C‑375/21, EU:C:2023:173, apartado 54)."
3ª) Se opone a una normativa nacional en virtud de la cual el plazo concedido al operador de una instalación para cumplir las medidas de protección del medio ambiente y de la salud humana establecidas en el permiso de explotación de dicha instalación ha sido objeto de prórrogas reiteradas, pese a que se han puesto de manifiesto riesgos graves e importantes para la integridad del medio ambiente y de la salud de las personas. Cuando la actividad de la instalación en cuestión presenta tales peligros, el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, de dicha Directiva exige, en cualquier caso, que se suspenda el funcionamiento de la instalación.
Con relación a las sucesivas prórrogas que supusieron un aplazamiento de más de once años y la emisión continuada de sustancias contaminantes por parte de la fábrica y dando respuesta a la cuestión prejudicial planteada del modo que hemos visto, el TJUE nos dice:
"125 Con carácter preliminar, es preciso señalar que, al tratarse, en el litigio principal, de una instalación existente en el sentido del artículo 2, punto 4, de la Directiva 96/61, la autorización en cuestión estaba comprendida, primero, en el ámbito de aplicación de esta Directiva y, después, en el de la Directiva 2008/1. En virtud del artículo 5, apartado 1, de esta última Directiva, la fecha límite para que las instalaciones existentes fueran conformes con la Directiva 2008/1 era el 30 de octubre de 2007 (sentencia de 31 de marzo de 2011, Comisión/Italia, C‑50/10, EU:C:2011:200, apartado 29 y jurisprudencia citada). Sin embargo, como se desprende de los datos de que dispone el Tribunal de Justicia, esa fecha no se respetó en el caso de la fábrica Ilva, cuya explotación no fue objeto de una autorización medioambiental hasta el 4 de agosto de 2011.
126 Precisado lo anterior, procede señalar que, por lo que respecta a la Directiva 2010/75, en virtud de su artículo 82, apartado 1, en lo que se refiere a las instalaciones como la fábrica Ilva, los Estados miembros debían aplicar, a partir del 7 de enero de 2014, las disposiciones adoptadas para transponer esa Directiva en su ordenamiento jurídico nacional, con excepción de las disposiciones de esta no pertinentes en el contexto del litigio principal. El artículo 21, apartado 3, de la Directiva 2010/75 concedía un plazo de cuatro años a partir de la publicación de las decisiones sobre las conclusiones sobre las MTD con arreglo al artículo 13, apartado 5, de dicha Directiva, relativo a la actividad principal de una instalación, en este caso hasta el 28 de febrero de 2016, para la adaptación de las condiciones de autorización a las nuevas técnicas.
127 Debe añadirse que, con arreglo al artículo 8, apartados 1 y 2, letras a) y b), de la Directiva 2010/75, en caso de infracción de los requisitos del permiso de explotación de una instalación, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar inmediatamente el cumplimiento de dichas condiciones. En particular, el titular de la instalación deberá tomar de inmediato las medidas necesarias para volver a asegurar que su instalación cumple dichas condiciones en el plazo más breve posible.
128 Además, como ya se ha recordado en el apartado 91 de la presente sentencia, cuando una infracción de tales requisitos suponga un peligro directo para la salud humana o pueda producir un efecto perjudicial inmediato sobre el medio ambiente, el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2010/75 exige que se suspenda la explotación de dicha instalación.
129 El Gobierno italiano alegó en la vista ante el Tribunal de Justicia que el cumplimiento de los requisitos establecidos en la autorización ambiental integrada de 2011 habría supuesto una interrupción de la actividad de la entidad durante varios años. A ello añadió que esta instalación es una importante fuente de empleo para la región de que se trata y que, por lo tanto, la adopción de las normas especiales aplicables a Ilva procede de una ponderación entre los intereses en juego, a saber, la protección del medio ambiente, por una parte, y la del empleo, por otra.
130 A este respecto, es preciso subrayar, no obstante, que, a tenor del considerando 43 de la Directiva 2010/75, el legislador de la Unión ha previsto que determinados requisitos nuevos derivados de dicha Directiva se apliquen a las instalaciones existentes, como la fábrica Ilva, tras un período determinado a partir de la fecha de aplicación de dicha Directiva, «a fin de disponer de tiempo suficiente» para adaptar técnicamente las instalaciones actuales a esos nuevos requisitos.
131 En estas circunstancias, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si las normas especiales adoptadas respecto de la fábrica Ilva tuvieron como efecto diferir de manera excesiva, más allá de dicho período transitorio, así como del plazo previsto en el artículo 21, apartado 3, de la Directiva 2010/75, la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la autorización ambiental integrada de 2011, habida cuenta del grado de gravedad de los daños al medio ambiente y a la salud humana que se han puesto de manifiesto."
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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