La reciente STS de 16/11/2022 (RC 484/2022) fija la siguiente doctrina jurisprudencial en relación a la suspensión de procedimientos administrativos durante el estado de alarma:
"(i) La Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 debe ser interpretada en el sentido de que la notificación de una resolución sancionadora dictada con anterioridad a la declaración del estado de alarma, y practicada durante la vigencia de éste, debe reputarse -en principio- válida, sin perjuicio de que su eficacia quede demorada hasta el momento de la cesación del estado de alarma o de sus prórrogas, a partir del cual se reanudará el cómputo de los plazos.
(ii) Y, en línea con lo expuesto, la Disposición adicional cuarta del citado Real Decreto debe ser interpretada en el sentido de que durante el periodo de vigencia del estado de alarma o de sus prórrogas quedará en suspenso el plazo de caducidad de cualesquiera acciones o derechos y, por tanto, también de aquéllos a los que se refería la notificación antes indicada"
Veremos a continuación cuáles eran los hechos del caso enjuiciado; la posición de la Sala de instancia para finalizar con la solución dada por la Sala Tercera en esta sentencia.
Los antecedentes fácticos y jurídicos
La Confederación Hidrográfica del Segura (CHS) dictó el 17/02/2020 resolución por la que le imponía a un Ayuntamiento una sanciónde 3.000€ con obligación de reponer las cosas a su cargo al estado anterior por haber realizado un vertido de aguas y residuos constitutivo de la infracción prevista en el artículo 315 i) del RD Decreto 849/86 en relación con el artículo 97 y art. 116.3 g) del TRLA.
El 14 de marzo de 2020 entró en vigor el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y en el que se paralizaban con carácter general la suspensión de los plazos de los procedimientos administrativos y de caducidad de cualesquiera acciones o derechos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se pudiesen adoptar, suspensión de la que me ocupé extensamente en esta entrada.
Dicha suspensión se preveía en las disposiciones adicionales 3ª y 4ª del citado RD 463/2020 donde se decía:
"Disposición adicional tercera. Suspensión de plazos administrativos.
1.- Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.
2.-La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3.- No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
4.- Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios".
"Disposición adicional cuarta. Suspensión de plazos de prescripción y caducidad.
Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren".
Pese a estar ya vigente el citado RD 463/2020, la CHS notifica la resolución sancionadora al Ayuntamiento el 21/05/2020 sin adoptar ninguna resolución al amparo del RD para realizar ese trámite y lo hace además fuera del plazo de 10 días para realizar la notificación previsto en el art. 40.2 LPAC.
El Ayuntamiento recurre en vía contencioso-administrativa la resolución, entre otras razones, porque 1) entiende que al notificar sin adoptar la previa resolución motivada para ello se vulneró el procedimiento legalmente establecido para ello en el apartado 3 de la Disposición Adicional 3ª del RD 463/2020; 2) porque dice que se ha producido la caducidad del procedimiento (art. 25.1.b) LPAC) al haber sido notificada la resolución mas alla del plazo de 1 año para dictar resolución y notificarla previsto en la Disposición Adicional Sexta del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) y artículo 332 de su Reglamento y 3) Porque se ha vulnerado el art. 40.2 LPAC al notificar la resolución más allá del plazo de diez días que si se hubiera cumplido haría que no le hubiese afectado la suspensión derivada del estado de alarma. Además, no se indica en la notificación los plazos de recurso.
La sentencia de instancia
La STSJ de Murcia de 3/12/2021 (Rec. 329/2020) desestima el recurso y los argumentos citados basándose en que:
1) No hay vulneración del procedimiento legalmente establecido porque la notificación no era uno de esos actos de instrucción del procedimiento a los que se refería el apartado 3 de la D.A 3ª del RD 463/2020 al haber ya concluido y, en todo caso, no provocaría su nulidad, ya que al ser una resolución sancionadora tendría abiertos los plazos para recurrir en vía administrativa desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiese transcurrido desde la notificación (DA 8ª RDL 11/2020) y en vía contencioso-administrativa en el plazo previsto en el artículo 2 del Real Decreto Ley 16/2020, de 28 de abril, que generó más problemas de interpretación como comenté aquí.
2) No hay caducidad porque al no estar incluida la notificación dentro del supuesto del apartado 3 de la DA 3ª del RD 463/2020 no estaba afectado ese trámite por la suspensión.
3) La notificación hecha más allá del plazo de 10 días del art. 40.2 LPAC es una mera irregularidad formal no invalidante y, en todo caso, como decíamos el plazo para recurrir sí había quedado suspendido por dicho RD.
Contra dicha sentencia se prepara recurso de casación que es admitido mediante ATS de 30/03/2022.
La solución dada por el Tribunal Supremo
La Sala Tercera desestima el recurso confirmando la sentencia murciana.
Comienza por desentrañar cuál era el espíritu y finalidad buscado por el legislador excepcional al prever esa suspensión:
"Según se infiere de su preámbulo, mediante el Real Decreto 463/2020 se trató de hacer frente a una situación de crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos y, por tal razón, se adoptaron diversas medidas temporales de carácter extraordinario destinadas a proteger la salud y la seguridad de los ciudadanos.
Esta referencia a la seguridad de los ciudadanos no cabe entenderla limitada a la seguridad física o integridad corporal de los ciudadanos, sino que debe comprender también, con toda lógica, la seguridad jurídica relativa a la protección de sus derechos e intereses legítimos. En este contexto, el de la protección de la seguridad jurídica y de los derechos e intereses de los ciudadanos, que podrían verse afectados desfavorablemente por la situación de excepcional anormalidad derivada de la pandemia, hay que situar las medidas incorporadas a las disposiciones adicionales segunda (suspensión de plazos procesales), tercera (suspensión de plazos administrativos) y cuarta (suspensión de plazos de prescripción y caducidad)".
Una vez aclarado esto analiza el contenido de la DA 3ª para ver cual era el alcance de dicha suspensión:
"que la regla general sea la procedencia de suspender los plazos de tramitación no significa que esté vedada toda posibilidad de actuación administrativa mientras dure la vigencia del estado de alarma o de sus prórrogas. La norma no establece la paralización de la actividad administrativa o, más precisamente, de la paralización de la actividad de las entidades del sector público (como tampoco se refiere a la paralización de la actividad de los órganos judiciales del país), debiendo tenerse en cuenta a este respecto que, esa consecuencia, aparte de no acomodarse a la finalidad perseguida por la norma, habría podido generar, eventualmente, graves perjuicios para el interés general y para los concretos derechos e intereses de los ciudadanos.
Por ello, cabe colegir que lo que realmente se pretende con el citado Real Decreto es que, para proteger los derechos de los ciudadanos, la eficacia de esas actuaciones administrativas -que no deben reputarse necesariamente inválidas por haberse realizado durante ese periodo- quedará en suspenso, esto es, que su eficacia se verá demorada hasta que cese el estado de alarma -cuya duración fijaba en quince días naturales el artículo 3 del Real Decreto- o sus prórrogas, reanudándose entonces el cómputo de los plazos.
Y este mismo razonamiento es aplicable a la Disposición adicional cuarta, que dispone que los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.
Por tanto, la notificación de una resolución sancionadora dictada con anterioridad a la declaración del estado de alarma, que hubiera sido practicada durante la vigencia de éste o de sus prórrogas, no puede reputarse en principio- inválida, sin perjuicio de que su eficacia quede demorada hasta el momento de la cesación del estado de alarma o de sus prórrogas, a partir del cual se reanudará el cómputo de los plazos. Y, en línea con lo expuesto, también durante ese periodo de vigencia del estado de alarma o de sus prórrogas quedará en suspenso el plazo de caducidad de cualesquiera acciones o derechos".
Sobre la incidencia de la notificación realizada incumpliendo el plazo de 10 días del art. 40.2 LPAC dice que:
"...también debemos precisar que la consideración de mera irregularidad no invalidante predicable, igualmente, del defecto consistente en no haber practicado la CHS la notificación en los diez días siguientes al dictado de la resolución sancionadora (artículo 40.2 de la Ley 39/2015), dado que esa tardanza en la práctica de la notificación no impidió al acto alcanzar su fin ni produjo indefensión alguna al Ayuntamiento".
Y respecto a la no indicación en la notificación de los plazos de recurso tampoco tendría ninguna incidencia porque:
"...la falta de esta advertencia al practicar la notificación de la resolución sancionadora no puede tener en este caso otra consideración -conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 39/2015- que la de una mera irregularidad no invalidante, dado que no consta que tal defecto haya impedido al acto alcanzar su fin, ni que le haya ocasionado indefensión alguna al Ayuntamiento recurrente, cuyo conocimiento de la existencia y aplicabilidad del Real Decreto 463/2020 está fuera de cualquier duda razonable, dado que éste, en su calidad de entidad del sector público (conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 40/2015), debía aplicar esa misma norma en sus propios procedimientos".
Esta consideración general como mera irregularidad formal no invalidante ("en principio", es decir, a no ser que las circunstancias llevasen a lo contrario) es la que mantuve en este artículo en el que, a lo dicho por la sentencia añadía lo siguiente:
"Para ver si estamos ante una irregularidad formal no invalidante deberíamos ver si podríamos encajarlo en un defecto de forma, en cuyo caso, según la Ley 39/2015 sólo sería anulable si causase indefensión o careciese de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin (art. 48.2) o si pudiésemos considerarlas actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido para ellas y entendiésemos que la naturaleza del término o plazo no impone su anulabilidad (art. 48.3).
Estando el órgano competente obligado por ley a dictar el acto ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido (art. 34.1 Ley 39/2015) la clave sería determinar la relevancia que tendría, por sí solo, la realización de actuaciones más allá de lo autorizado por la normativa de alarma. Si nos encontramos o no con un requisito formal indispensable para alcanzar su fin o si al haber realizado actuaciones fuera del tiempo establecido para ellas, la naturaleza del término o plazo impone su anulabilidad.
La jurisprudencia mayoritaria sobre los defectos de forma, en ausencia de indefensión, ha optado con carácter general por no anular aquellos actos que se hubieran mantenido igual si no se hubiese cometido el vicio. La doctrina para resolver el problema acude con carácter general a la ponderación de principios para saber si “ese acto haya creado una situación que el Derecho considere necesario tutelar para salvaguardar así un principio jurídico que en ese caso concreto tiene un mayor peso que el de legalidad”. Doménech Pascual defiende que ponderar principios no es otra cosa que realizar un análisis de costes y beneficios; para dirimir si estamos ante un vicio de anulabilidad o ante una irregularidad formal no invalidante, compara los costes entre mantener el acto o anularlo, optando por mantenerlo cuando los beneficios de su conservación sean mayores que los obtenidos con su anulación y viceversa.
Aunque parece claro que para dar una respuesta habría que examinar caso por caso, quisiéramos abordar aquí el supuesto concreto de aquellos vicios en los que puedan haber incurrido aquellas Administraciones que, al haber hecho los deberes se encuentran teletrabajando y que, para no quedarse parados se hayan “pasado de frenada”, realizando actuaciones fuera de las posibilidades que otorga la normativa de alarma
En este supuesto planteado partimos de la base que no han generado indefensión al interesado ni vulnerado otro de sus derechos fundamentales ni omitido un trámite esencial del procedimiento; han actuado de buena fe. En estos casos, aplicando los criterios antes citados, entendemos que sería una irregularidad no invalidante por las razones siguientes:
Por una parte, parece que la resolución hubiese sido la misma de no existir el vicio, por lo que encajaría con la solución jurisprudencial a otros defectos formales antes citada.
Por otra parte, si ponderamos los principios en juego llegaríamos a la misma conclusión. El principio de legalidad viene plasmado en este caso por una legislación excepcional que como declara el preámbulo del R.D. 463/2020, se dicta “para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública”.
Es cierto que las previsiones sobre suspensión de plazos y términos y paralización de procedimientos contenidos en dicha norma tienen como objetivo que la falta de movilidad impuesta, con cierre de Administraciones añadida, no pueda producir un perjuicio al ciudadano; y es justo que así sea. Pero una vez desaparecido el riesgo de contagio que produjo esa paralización y no existiendo perjuicio en el ciudadano más allá del incumplimiento de la norma ¿sería proporcional anular un acto sólo por el hecho de que no se hubiese adaptado escrupulosamente al estrecho límite dado por la normativa de excepción si el objetivo perseguido por la norma fue cumplido y no se dañó a nadie? En esas condiciones y aplicando a sensu contrario el art. 48.3 de la Ley 39/2015, ¿la naturaleza del término o plazo impondría la anulación del acto? Parece que no, una vez que se ha conseguido el objetivo buscado por la norma de frenar el contagio y no se ha vulnerado ningún otro derecho del interesado en el procedimiento.
Por otra parte ¿cumpliría esa anulación con el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos del art. 3.1.j) de la Ley 40/2015? Si en una situación normal ya parecería que no, en la situación económica en la que quedará España después del estado de alarma, la respuesta negativa se hace más contundente.
Esto nos conecta con las tesis del profesor Doménech quien nos dice que en los casos en que es evidente que la resolución sería la misma que si la Administración se hubiese ajustado escrupulosamente al mandato del legislador excepcional, los costes de su anulación serían superiores a los beneficios de mantenerlo. En el presente caso, la eficacia disuasoria para la Administración de la anulación (para castigar el incumplimiento) no parece tener mucho sentido si ha desaparecido el riesgo que la motivó y si la suspensión de la ley excepcional desaparecerá con el levantamiento del estado de alarma (sin que esperamos tener que volver a aplicarlo pronto). En todo caso, el profesor aclara que “la eficacia disuasoria de semejante invalidez es, por lo general, relativamente débil, dado que las autoridades suelen internalizar –«sufrir en sus propias carnes»– sólo una pequeña parte de los costes sociales que encierra la invalidez de los actos administrativos que dictan. Además, y como ya sabemos, puede haber otros mecanismos de disuasión –como la responsabilidad patrimonial por los daños eventualmente ocasionados– más eficientes que la invalidez”.
Por todo ello, concluimos que, en esos casos, podría ser una irregularidad no invalidante.".
Es de Justicia.
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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