La STS de 5/12/2023 (RC 104/2022) a la que he llegado gracias a la imprescindible newsletter del gran Emilio Aparicio ha dictado la siguiente e interesante doctrina jurisprudencial:
"La desvinculación al sentido del silencio administrativo negativo prevista en el artículo 24.3.b) de la Ley 39/2015 no es compatible con los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas, en el caso de la adopción de una resolución de archivo por desistimiento -al considerarse no atendido el requerimiento de subsanación por deficiencias formales en la solicitud- dictada tardía y extemporáneamente (incluso, insistimos, iniciada ya la vía jurisdiccional)"
La sentencia (aunque ya no fijando jurisprudencia) resuelve otra cuestión sobre la firma de la solicitud de indudable interés práctico que también comentaré. Pero, antes, es necesario conocer las circunstancias particulares del caso.
Los antecedentes del caso
La letrada de un perjudicado por contaminación acústica, actuando en su nombre y representación, presenta el 16/12/2016 en la sede electrónica del Ministerio de Hacienda reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida contra el Ayuntamiento de Puerto de la Cruz; dicha reclamación tiene entrada en la sede electrónica municipal el 26/12/2016.
El escrito de reclamación por los daños sufridos por contaminación acústica en el que reclama 384.400.-€ no va firmado; a él se acompaña un poder general para pleitos y abundante documentación que acredita la conflictividad del asunto, tanto en vía administrativa, como en la civil en la que se condenó a un famoso parque por intromisión ilegítima en su domicilio por ruidos superiores a los permitidos entre febrero de 2006 y julio
de 2008 (STS, Sala, de 5/06/2014, RC 2438/2011).
El 22/03/2017 se requiere al reclamante para que subsane la falta de firma en el domicilio que había fijado en la reclamación no firmada (el despacho de abogados), otorgándole un plazo de 10 días. Se recibe dicha notificación dos días después.
El 3/04/2017 la misma letrada presenta un escrito en la sede electrónica de la Subdelegación del Gobierno con el encabezamiento alterado para poner a mano el nombre del Ayuntamiento y "RP 2016/090", haciendo referencia al expediente de responsabilidad patrimonial municipal; en él se dice que el Poder General esta en el Juzgado y que el resto de los informes y escrito del ayuntamiento y de la Policía y escritos judiciales y sentencias obran en los archivos municipales, aportando originales que se tenían, por otros procedimientos anteriores.
El 12/05/2018 ante la falta de respuesta del Ayuntamiento a su reclamación, el perjudicado interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de aquélla (art. 91.3 LPAC). Se tramita ante el Juzgado de lo contencioso nº 2 de Tenerife.
El Juzgado reclama al Ayuntamiento el expediente administrativo y entonces éste, el 14/08/2018 dicta resolución por la que acuerda el desistimiento, al amparo del art. 94 LPAC, en base a que el perjudicado no había subsanado la falta de firma de su reclamación.
La letrada amplía el recurso contencioso-administrativa contra esta resolución expresa el amparo del art. 36.4 LJCA.
El Juzgado de lo contencioso dicta sentencia el 24/09/2020 por la que estima parcialmente el recurso, condenando al Ayuntamiento a abonarle al perjudicado la cantidad de 118.886 euros mas intereses desde la reclamación. Sobre la resolución expresa de 14/08/2018 dijo que se había subsanado el defecto mediante el escrito presentado en la Subdelegación del Gobierno el 3/04/2017 y que, aunque no hubiese sido así, los arts. 66, 68, 21 y 48.3 LPAC permitía concluir la anulabilidad e ineficacia de dicha resolución extemporánea.
Contra dicha sentencia, el Ayuntamiento interpone recurso de apelación que es resuelto por la sentencia de 21/07/2021 del TSJ de las Islas Canarias, Tenerife, en la que se dice:
“No consta que el requerimiento de subsanación fuese atendido por el actor, ni en el plazo de 10 días otorgado, ni en el año y cinco meses casi, que medió entre el requerimiento de 24 de marzo de 2017 y el acuerdo de tenerlo por desistido por falta de subsanación del 14 de agosto de 2018.
Lo que resulta evidente es que mantenido por la administración el hecho de que no ha existido subsanación del requerimiento, lo que no podemos es hablar de silencio, pues el requerimiento interrumpió los plazos del silencio administrativo.
Por tanto el acto expreso que determina el objeto del recurso es el Decreto de Archivo N.º 1866/2018, de 14 de agosto de 2018 por haber transcurrido el plazo sin subsanar.
Cuarto: El Juez sin embargo considera que sí hubo silencio desestimatorio porque hubo subsanación y finalmente el Decreto no podría desdecir el sentido del silencio. Para ello se apoya en un documento adjuntado con el escrito de ampliación.
Pues bien; recordamos que la subsanación se pide al faltar la firma al documento de solicitud de responsabilidad. Dicho documento sigue sin estar firmado, ni aparece por ninguna parte; ni entre los documentos del expediente, ni entre los aportados por el ayuntamiento, ni entre los aportados por la parte.
Para poder tener por subsanado un documento sin firma, tiene que aparecer el mismo u otro documento similar con la firma y para probar esto, o bien se exige a la presentación ante el órgano registrador el sello de registro en la copia firmada; o bien se relaciona específicamente por el actuario encargado al dar fe de lo aportado”.
Y negándole validez al escrito presentado el 3/04/2017 ante la Subdelegación del Gobierno, no acepta como probada la subsanación ni el silencio y revoca la sentencia del Juzgado, desestimando la reclamación al tener por correcto el Decreto municipal de desistimiento.
Contra dicha sentencia, los herederos del perjudicado preparan recurso de casación que es admitido mediante ATS de 4/05/2022, fijando como cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la de determinar:
"...la compatibilidad de la desvinculación al sentido del silencio administrativo negativo prevista en el artículo 24.3.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre con los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas, en el caso de la adopción de una resolución de archivo por desistimiento -al considerarse no atendido el requerimiento de subsanación por deficiencias formales en la solicitud- dictada tardía y extemporáneamente (incluso iniciada ya la vía jurisdiccional)"
El art. 24.3 LPAC nos dice que:
"3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio".
El recurrente en su escrito de interposición, entre otros interesantes argumentos, explica que este art. 24.3.b) LPAC que permite recurrir contra la desestimación presunta es una facultad que tiene el ciudadano y no una carga; que, una vez producido el silencio negativo, dicho artículo sólo permite dictar una resolución extemporánea favorable o desfavorable, pero nunca de archivo como se ha hecho; también "que el plazo máximo legal para resolver se suspende por el plazo concedido para subsanar la solicitud, reanudándose su cómputo tras su finalización, pudiéndose producir un acto presunto desestimatorio aunque no se haya subsanado el requerimiento practicado, sin que pueda mantenerse suspendido sine die hasta que la Administración cumpla su obligación expresa de resolver y dicte una resolución de archivo por desistimiento."
Añade también que en virtud de la obligación de resolver que tiene la Administración (art. 21.1 LPAC) no es lícito que se beneficie del incumplimiento de este deber; que la resolución extemporánea acordando el desistimiento es ineficaz y anulable ex art. 48.3 LPAC y que "el legislador anuda al incumplimiento un desistimiento que presume por la voluntad de no cumplir lo requerido. No cabe presumir tal voluntad en este caso cuando se presenta un escrito firmado con la intención de cumplir el requerimiento".
La Sentencia comentada
Como decíamos al principio, la sentencia resuelve dos cuestiones de procedimiento administrativo muy interesantes:
1ª. Aunque no se firme la reclamación, la aceptación por el sistema de su presentación electrónica, implica que no pueda hablarse de falta de firma.
La sentencia parte de que efectivamente el art. 66.1.e) LPAC exige la firma en la presentación de las solicitudes; pero también añade la acreditación de su voluntad por cualquier medio:
"1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:...e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio".
Por otra parte, añado yo, el art. 10 LPAC citado por el recurrente en su escrito de interposición dice que:
"1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento".
Y sobre esto la sentencia nos dice que:
"Es evidente que tanto la inicial reclamación como el ulterior intento de subsanación fueron firmados y presentados digitalmente por la Letrada apoderada del reclamante, aunque el concreto escrito o documento de reclamación siga sin aparecer firmado. Entender que ha desistido de su reclamación es absolutamente desproporcionado y contrario a la evidencia, a pesar del defecto formal advertido. Su voluntad de reclamar es indubitada, a pesar de las imprecisiones reseñadas o del defecto advertido (...)
E) La solicitud promoviendo el procedimiento de responsabilidad patrimonial presentada el 16 de diciembre de 2016, si bien no fue firmada ab initio por el recurrente ni por su representante -la reseñada Letrada apoderada-, se presenta de forma telemática, en la sede electrónica del Registro General de la Subdelegación de Gobierno, como consta en el expediente administrativo. Se comprueba en el justificante de presentación electrónica que el mismo ha sido firmado electrónicamente por la presentante. No hubiera sido registrada la solicitud en el Ayuntamiento demandado, si no se hubiera dado por válida la presentación telemática, que ineludiblemente requiere firma electrónica. Por ende, si bien el escrito rector se acompañó en pdf sin firmar, la solicitud electrónica se ha firmado debidamente y no cabe hablar de falta de firma stricto sensu. Cosa distinta es que la Administración considere que quien firma electrónicamente carece de facultades de representación y en ese caso debió requerir la subsanación en este sentido y no considerar que no se había cumplido la exigencia de firma.".
Recuerda que que el art. 68 LPAC obliga a la Administración a requerir al interesado para que subsane los defectos en los que pueda haber incurrido en su solicitud.
Y concluye en este punto que:
"Ya sea por entender subsanada la falta de firma con la presentación digital mencionada o acreditada la autenticidad de su voluntad de reclamar -ex artículo 66.1.e)- no cabe entender que el recurrente desistía de su reclamación."
Veremos ahora la otra cuestión interesante que es sobre la que se fija doctrina jurisprudencial.
2ª. Que el desistimiento acordado por la Administración una vez transcurrido el plazo máximo para dictar resolución y notificarla es contrario al art. 24.3.b) LPAC y a los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas:
Sobre el desistimiento extemporáneo y las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, en "¿Desistimiento o desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial?" comenté la STS de 23/10/2023 donde se había fijado la siguiente doctrina jurisprudencial:
"Una resolución expresa de desistimiento, dictada tardíamente por la Administración en el curso del recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de una reclamación de responsabilidad patrimonial, puede entenderse implícitamente combatida, a la luz del principio pro actione, con el mantenimiento de la vía jurisdiccional iniciada cuando, a tenor de las particulares circunstancias concurrentes, del comportamiento del recurrente ante la Administración se desprenda de forma concluyente e inequívoca su voluntad contraria al desistimiento".
En este caso, el Tribunal Supremo da un paso más y declara que, como alegaba el recurrente, el transcurso del plazo máximo para dictar resolución y notificarla provoca que se haya producido la desestimación presunta y que, por aplicación de lo dispuesto en el art. 24.3.b) LPAC, la resolución que se dicte sólo puede ser confirmatoria de la desestimación o estimatoria, pero nunca un desistimiento extemporáneo, que sería anulable e ineficaz ex art. 48.3 LPAC como defendía el recurrente; y acaba fijando la doctrina jurisprudencial antes citada:
"...como considera la recurrente -ex artículo 24.3.b) Ley 39/2015- apartarse del sentido desestimatorio del silencio administrativo negativo, para dictar tardía y extemporáneamente un acto expreso -incluso cuando ya se había iniciado la vía jurisdiccional- que archiva el expediente de responsabilidad patrimonial, por entender que el administrado ha desistido de su reclamación indemnizatoria, al no haber atendido supuestamente un requerimiento de subsanación de falta de firma de la solicitud inicial, contraviene los principios jurídicos de buena administración, racionalización y eficacia administrativas (...).
D) La Administración demandada tenía un plazo máximo legal de seis meses para resolver; no ofrece una respuesta al administrado en tiempo y forma legal sobre su petición indemnizatoria por responsabilidad patrimonial, más allá del silencio, que es negativo, y del tardío decreto de desistimiento (...)
G) En conclusión, el acto expreso de archivo por desistimiento, dictado tardía y extemporáneamente, a posteriori de que tenga lugar un acto presunto desestimatorio de una solicitud de responsabilidad patrimonial, por el transcurso del plazo máximo legal para resolver de seis meses y ya en vía jurisdiccional, al momento de remitir el expediente administrativo, es anulable e ineficaz.
H) A la Administración municipal le era exigible una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivada de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al administrado.
Con carácter general tiene al administrado derecho a respuesta oportuna y eficaz de las autoridades administrativas y derecho a una resolución administrativa en plazo razonable.
La desvinculación al sentido del silencio administrativo negativo prevista en el artículo 24.3.b) de la Ley 39/2015 no es compatible con los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas, en el caso de la adopción de una resolución de archivo por desistimiento -al considerarse no atendido el requerimiento de subsanación por deficiencias formales en la solicitud- dictada tardía y extemporáneamente (incluso, insistimos, iniciada ya la vía jurisdiccional)".
A continuación, decide no ordenar la retroacción de actuaciones para tramitar la reclamación de responsabilidad patrimonial porque dice que "el Ayuntamiento demandado ya se pronunció a través del silencio negativo".
Haciendo un paréntesis, teniendo en cuenta que el art. 24.2 LPAC dice que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo, entiendo que, más que haberse pronunciado, es que ha perdido su oportunidad de hacerlo si lo que quería era acordar el desistimiento.
Conforme a los arts. 24 (para los procedimientos iniciados por solicitud del interesado) y 25 LPAC (para los iniciados de oficio favorables), el legislador ha querido que el transcurso del plazo máximo para resolver y notificar produzca, sí o sí, la consecuencia jurídica del silencio administrativo, perjudicial para la Administración, como un modo de obligar a ésta a cumplir con la obligación de notificar la resolución en plazo prevista en el art. 21 LPAC.
Respecto al silencio negativo, pese a que no es en sí un acto (es decir, que no ha habido ningún pronunciamiento) y que el art. 84 LPAC no contempla expresamente el silencio negativo como una de las formas de terminación del procedimiento, el art. 24.3.b) LPAC añade en su frase final que la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración "sin vinculación alguna al sentido del silencio"; de lo que se deriva que no se excepciona la consecuencia "perjudicial" para la Administración (la producción del silencio), sino que solamente se le habilita para que la resolución sea confirmatoria de la denegación producida por silencio negativo o, en beneficio del interesado y sin vinculación al sentido del silencio, estimatoria.
Entender lo contrario iría a mi juicio contra el principio "nemo auditur propriam turpitudinem allegans" ("No se escuche a quien alega su propia torpeza"), contra los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas como dice la Sala Tercera y, en suma, contra el diseño del legislador que establece esa consecuencia perjudicial para la Administración para acabar con la lentitud de ésta y obligarle a que resuelva y notifique dentro del plazo máximo establecido.
Finalmente como el Ayuntamiento ya se había "pronunciado" a través del silencio negativo, entra en el fondo del asunto para confirmar la sentencia del Juzgado y la condena al Ayuntamiento demandado a pagar a los herederos del perjudicado la cantidad de 118.886 €, más los intereses legales devengados desde la reclamación en vía administrativa, por los daños por contaminación acústica parecidos.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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