La STS de 12/06/2023 (RC 1444/2021) sienta la siguiente doctrina jurisprudencial en relación a la retroactividad favorable al presunto infractor cuando, en los casos de las llamadas infracciones administrativas en blanco, lo que se modifican no son las normas directamente sancionadoras, sino aquellas a cuyo favor se produce el reenvío que completa el tipo infractor:
"...la Sala reitera el criterio jurisprudencial de esta Sala, que considera que el principio de la retroactividad de la ley penal más favorable ha de tener virtualidad no sólo cuando se modifica la norma sancionadora en sí misma, sino también cuando la alteración afecta a aquella norma que aporta el complemento que viene a rellenar el tipo en blanco trazado por el precepto sancionador"
Las normas sancionadoras en blanco
El Diccionario panhispánico del español jurídico define a la norma sancionadora en blanco del modo siguiente:
"1. Adm. Técnica o forma de colaboración reglamentaria con la ley para tipificar infracciones administrativas.
2. Adm. Modalidad de ejercicio de la reserva de ley caracterizada porque la ley, que es la norma sancionadora en blanco, regula lo esencial, la sanción y el núcleo esencial de la prohibición, y el reglamento de desarrollo se encarga de completar la descripción del tipo infractor. Su uso también es admitido en el derecho penal. (Real Decreto Legislativo 1/2011, de 1 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas, art. 34 b))".
Respecto a esta forma de configurar el tipo de las infracciones administrativas es de interés lo dicho por el ATC 338/2008, de 27 de noviembre, en relación con los delitos urbanísticos como normas penales en blanco:
"3. La doctrina de este Tribunal respecto del derecho a la legalidad penal, la garantía de lex certa y su proyección sobre la figura de la Ley penal en blanco, se resume en la STC 283/2006, de 9 octubre, FJ 5, señalando que la misma comprende una garantía formal (norma penal con rango de Ley) y otra de carácter material y absoluto (consecuencia del principio de seguridad, consistente en la predeterminación normativa de los ilícitos penales, lex previa et certa, de forma que el agente sepa a qué atenerse, sin que quepan “formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador”); entrañando esta una doble consecuencia: primero, un mandato de taxatividad al legislador (han de configurarse las Leyes sancionadoras llevando a cabo el “máximo esfuerzo posible” para garantizar la seguridad jurídica), y segundo, un límite al aplicador del Derecho (que le impide actuar frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora), debiéndose limitar el Tribunal Constitucional a “verificar si la conclusión a la que se ha llegado es una de las interpretaciones posibles de la norma en atención a los valores de la seguridad jurídica que informan la garantía constitucional del art. 25.1 CE, … comprobando en positivo la razonabilidad de la decisión, desde las pautas axiológicas que inspiran nuestro ordenamiento constitucional y desde los modelos de interpretación aceptados por la comunidad jurídica”. Como complemento de esta doctrina, en la STC 34/2005, FJ 3, señalamos que la garantía material de taxatividad en las normas penales en blanco es conciliable con la técnica legislativa del reenvío, siempre que sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido por la norma penal, que se contenga el núcleo esencial de la prohibición con suficiente concreción y precisión, salvaguardándose así la garantía de conocimiento de la actuación penalmente conminada.".
La retroactividad favorable al presunto infractor
El art. 26.2 LRJSP recoge esta retroactividad favorable dice:
"2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición".
En esta entrada comenté la aplicación de dicho precepto a los supuestos de sanción impuesta con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, cuando se ha interpuesto recurso administrativo contra la misma y la resolución de éste tiene lugar tardíamente tras la entrada en vigor de dicha ley.
Los antecedentes de hecho del caso resuelto por la sentencia
En este La Consejería Navarra de agricultura había impuesto una sanción a la mercantil recurrente de 81.000€ por la comisión de una infracción muy grave tipificada por el artículo 32.1.d) de la Ley 6/2015 de 12 de mayo, de Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico y la sanción accesoria prevista en el artículo 34.5 de la misma ley de pérdida temporal por un año del derecho al uso del nombre de la DOP de pimientos del piquillo de Lodosa.
El primero de los artículos citados considera infracción muy grave la de:
"La utilización, cuando no se tenga derecho a ello, de indicaciones, nombres, nombres comerciales, marcas, símbolos o emblemas que hagan referencia a los nombres amparados por una DOP o IGP, o que, por su similitud fonética o gráfica con los nombres protegidos o con los signos o emblemas que sean característicos, puedan inducir a confusión sobre la naturaleza, calidad u origen geográfico de los productos agrarios y alimentarios, aunque vayan precedidos por los términos "tipo", "estilo", "género", "imitación", "sucedáneo" u otros análogos."
La sanción impuesta se apoyaba en que, según el Pliego de condiciones vigente de la DOP Pimiento del piquillo de Lodosa, no se podía comercializar, bajo este nombre, pimientos en tiras, ya que debían presentarse enteros.
La mercantil solicitaba que se le impusiera una sanción de 16.000€ y la anulación de la sanción accesoria, calificando la infracción como grave dentro del art. 31.1.g) de la Ley que dice que constituye infracción:
"El incumplimiento de las normas específicas de la DOP o IGP sobre características, prácticas de producción, elaboración, transformación, conservación, almacenamiento, transporte, etiquetado, envasado o presentación".
Después de haberse presentado las conclusiones en el proceso presentó un escrito, acompañado de una Circular del Consejo Regulador de la DOP pimiento del piquillo de Lodosa, en el que alegaba que la conducta por la que había sido sancionada, por modificaciones sobrevenidas en el pliego de condiciones de la DOP de pimientos del piquillo de Lodosa que, entre otras cuestiones, contemplaba (apartado 5.2.5) que los pimientos amparados por la DOP podrían presentarse tanto enteros como en tiras o trozos, ya no era constitutiva de infracción alguna, por lo que, al amparo del artículo 9.3 CE y 26 y 27 de la Ley 40/2015, solicitaba que se anularan y dejaran sin efecto las sanciones impuestas en los actos administrativos impugnados.
Sin embargo, la STSJ de Navarra de 10/11/2020 que resuelve el pleito no atiende a dicho alegato y sólo reduce la sanción, pese a que, como explica la sentencia comentada, "tuvo en cuenta la modificación del pliego de condiciones de la DOP en orden a permitir la comercialización en tiras del pimiento del piquillo de Lodosa, que consideró acreditada por la documentación presentada por la parte recurrente, a la que atribuyó el efecto de determinar la improcedencia por desproporcionada de la sanción accesoria del artículo 34.5 de la Ley 6/2015 de pérdida temporal del uso de la DOP por un plazo de un año".
Mediante ATS de 19/01/2022 se admite el recurso de casación preparado contra la sentencia navarra en la que se planteaba como cuestión de interés para la formación de jurisprudencia la de:
"...completar, reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia relativa a la aplicación retroactiva de las disposiciones administrativas sancionadoras más favorables, interpretando el artículo 26. 2 LRJSP, en supuestos en los que, en puridad, no se ha producido una modificación de la norma sancionadora pero sí una modificación de las condiciones o presupuestos que integran aquélla; en particular, cuando dicha modificación es consecuencia de una actuación de la Administración (en este caso, del Consejo Regulador de la DOP) que anticipa la modificación del Pliego de Condiciones de la DOP (aprobada en posterior Reglamento de Ejecución de la Comisión Europea)".
Las razones dadas por la sentencia
La Sala Tercera considera que, la modificación del pliego de condiciones de la DOP al que se remitía el tipo infractor, como norma sancionadora en blanco que son los arts. 31 y 32 de la Ley 6/2015 debía de haber provocado la anulación de la sanción por obligada aplicación de la retroactividad favorable al presunto infractor prevista en el art. 26.2 LRJSP, reiterando su doctrina anterior diciendo lo siguiente:
"6.- Sobre tal cuestión se ha pronunciado la sentencia de esta Sala de 22 de febrero de 1988 (ROJ: STS 1144/1988, RJ: 1988\1378) en sentido favorable a la aplicación del principio de retroactividad de la norma sancionadora más favorable también en estos casos, con los siguientes razonamientos:
"La respuesta, frente a lo que indica el Letrado del Estado, ha de ser afirmativa: el complemento que proporciona la norma no sancionadora es siempre parte integrante del tipo. Que éste se formule de una sola vez, en la regla sancionadora, o en dos momentos y normas distintas, resulta inoperante. La infracción se integra por el tipo completo, es decir, el tipo exigido por el artículo 25.1 de la Constitución sólo existe cuando ha sido completado.
Así las cosas, a los efectos de la retroactividad de la Ley más favorable, una vez que el tipo existe resulta intrascendente que su alteración o eliminación tenga lugar por modificación de la norma sancionadora en blanco o por modificación de la regla complementaria que viene a dar el último contenido al tipo. El fundamento de la retroactividad de la norma sancionadora más favorable se concreta en razones humanitarias o de estricta justicia, opera siempre que una modificación normativa -afecte a la norma en blanco o a la complementariaevidencie que determinada conducta ha dejado de ser socialmente reprochable."
En el supuesto examinado por la sentencia que citamos, una Orden ministerial de 21 de noviembre de 1984 había derogado la Orden de 22 de septiembre de 1973, que contenía las exigencias de turbiedad en materia de conservas de guisantes, que constituían el complemento del tipo en blanco invocado en la resolución sancionadora (artículo 3.11 del Decreto 3052/1966), lo que consideró esta Sala que, en aplicación del principio de retroactividad de la norma más favorable, exigía la eliminación de la sanción impuesta.
7.- En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 16 de mayo de 1988 (ROJ: STS 3654/1988), que insiste en que el principio de la retroactividad de la ley penal más favorable ha de tener virtualidad no sólo cuando se modifica la norma sancionadora en sí misma sino también cuando la alteración afecta a aquella que aporta el complemento que viene a rellenar el tipo en blanco trazado por el precepto sancionador.
Siguen el mismo criterio las SSTS de esta Sala de 6 de noviembre de 1998 (recurso 535/1993) y de 15 de julio de 1999 (recurso 132/1993).
Igual criterio es acogido por la Sala Quinta de este Tribunal Supremo, que admite la plena aplicabilidad del principio de retroactividad de las normas penales favorables al reo en los supuestos de modificación de las normas sustantivas que complementan los ilícitos disciplinarios, como es de ver en las sentencias de dicha Sala de 1 de diciembre de 2004 (recurso 124/2003), 13 de diciembre de 2004 (recurso 71/2003) y 12 de diciembre de 2008 (recurso 47/2008)".
Y finamente, en función de todo ello, acaba estimando el recurso de casación, anulando la sanción por aplicación de la retroactividad favorable del art. 26.2 LRJSP y fijando la interesante doctrina jurisprudencial citada al principio.
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo www.derechoadministrativoyurbanismo.es
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