La STS de 28/06/2021 (RC 1625/2020. ECLI:ES:TS:2021:2857) sienta una doctrina jurisprudencial muy interesante en relación con la resolución de conflictos de disciplina urbanística entre las entidades locales y las Comunidades Autónomas que es la siguiente:
"De conformidad con cuanto hemos razonado, nuestra respuesta a la cuestión sobre la que se apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia deberá ser que, en el sistema arbitrado por la Constitución y la LRBRL, no le es posible a una Administración autonómica en su ámbito competencial exclusivo en materia urbanística establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido, con carácter básico, en los arts. 65 y 66 LRBRL, y, en consecuencia, no es posible el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia".Vamos a ver brevemente lo que dice esta interesante sentencia comenzando por ver los antecedentes de hecho y la solución dada por la sala de instancia; a continuación el contenido del Auto de admisión de la casación para finalizar comentando la sentencia.
Los antecedentes del caso
Un Ayuntamiento navarro había concedido una licencia de obras de ampliación para una vivienda preexistente ubicada en suelo no urbanizable donde podría ser preceptiva la exigencia de la previa autorización autonómica. Decimos podría porque el Ayuntamiento defendía que al no ser una vivienda nueva sino una ampliación, dicha autorización autonómica no era necesaria.
Al tener noticia de la existencia de dicha licencia, la Comunidad Autónoma requirió al Ayuntamiento para que adoptase las medidas de restauración de la legalidad urbanística oportunas en un plazo de tres meses. El art. 201 de la Ley Foral 35/2002 preveía para los casos de ausencia de autorización autonómica preceptiva que "si la Administracion Local no actuara en el plazo de tres meses, podrá hacerlo subsidiariamente el departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo". Al no haber hecho nada, la Comunidad Autónoma incoó un expediente de restauración de la legalidad urbanística en el que, haciendo caso omiso a la existencia de esa licencia municipal, dictó resolución por la que se acordó la demolición de la vivienda.
Tanto el afectado como el Ayuntamiento recurrieron esta última resolución. El Ayuntamiento además de entender que no era necesaria la autorización por tratarse de una ampliación y que era legalizable, alegaba que se había vulnerado el principio de autonomía local al invadir su competencia porque la resolución dejaba sin efecto y revocaba la licencia de obras municipal. Entendía que si la Comunidad Autónoma quería hacerlo, debería de haber acudido a lo dispuesto en los arts. 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL).
La Sala navarra desestima los recursos justificándolo en que el art. 201 sólo exigía que no hubiese autorización autonómica (nada dice de la licencia municipal) y que dicho artículo arbitraba un sistema de resolución de conflictos competenciales entre ambas administraciones "por lo que, siendo una norma especial en la materia, urbanismo, ha de aplicarse con preferencia a la norma general contenida en los artículos 65 y 66 de la Ley 7/1985".
El Auto de admisión del recurso de casación
Mediante ATS de 21/09/2020 se admite a trámite el recurso de casación donde precisa que la cuestión que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar:
"Si en su ámbito competencial exclusivo en materia urbanística le es lícito a la Administración Autonómica establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido en los arts. 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) y, en tal caso, si dicho régimen preferente puede contemplar el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia".Se identificaban como normas jurídicas a interpretar las siguientes:
"Arts. 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL); 137, 140, 149.1.18, 148.1.3ª de la Constitución Española (CE); 39.1, 47.1 y 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), así como art. 201 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, vigente art. 204 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo. "
La STS de 28/06/2021
La sentencia de la Sala Tercera revoca la sentencia navarra porque vulnera el sistema de reparto competencial y sistema de resolución de conflictos que el legislador básico prevé en los arts. 65 y 66 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local (LBRL).
Comienza explicando que la STC 4/1981 (FJ 3º) ya había dicho que "en principio, los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo central de la autonomía de las Corporaciones locales, ello no obsta a que el Legislador, en ejercicio de una legítima opción política, pueda ampliar el ámbito de la autonomía local y establecer con carácter general la desaparición de esos controles".
Pero señala que el legislador estatal, al aprobar la LBRL y sus arts. 65 y 66, remitió al Estado y a las Comunidades Autónomas a la jurisdicción contencioso-administrativa para impugnar actos o acuerdos de entidades locales que entiendan contrarios al ordenamiento y que vulneren competencias del Estado o de la Comunidad. Nos recuerda que la STC 214/1989 (FJ 23) señaló que dichos preceptos son básicos y que, por ello, deben ser respetados por el legislador autonómico al ser expresión de una legítima opción legislativa estatal ampliadora del ámbito de la autonomía local (STC 213/1998).
Añade que la STC 11/1999 (FJ 2) matiza que para que pueda aplicarse el régimen de control de la legalidad de los acuerdos de las Corporaciones Locales de los arts. 65 y 66 LBRL es necesario que exista un previo acto o acuerdo de dicha entidad local, ya que si éste no existe la Comunidad puede actuar, ya que en ese caso no realiza un control de la legalidad sino de un acto de mera "comprobación de un hecho, dato objetivo e incontestable, para cuya verificación no resulta necesaria ninguna operación de hermenéutica jurídica".
Una vez aclarado esto, la sentencia lo traslada al campo del urbanismo, de cuya distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas me había ocupado en "¿Un único silencio administrativo para gobernarlos a todos?" y nos dice que:
"...el legislador básico estatal ha establecido en sus arts. 65 y 66 un sistema que determina que el control de la legalidad de los actos municipales que causan estado -como son las licencias urbanísticas-, por suponer el ejercicio de competencias propias locales, esté confiado exclusivamente a los Tribunales de Justicia (por todas, baste la cita de las SSTC 213/1988, 148/1991, ó 46/1992)".Nos recuerda que las licencias urbanísticas son actos típicamente municipales (art. 25.2.a) LBRL). Por lo tanto, si la Comunidad considera que una licencia de obras municipal afecta a su esfera de intereses o a su competencia (por ejemplo en suelo no urbanizable), debe acudir a lo dispuesto en dichos arts. 65 y 66 LBRL sin que pueda ampararse en su legislación autonómica para actuar de forma distinta (sin perjuicio de que en el caso concreto la sentencia acaba interpretando que la norma autonómica no contrariaba la legislación básica). Aclara que:
"El hecho de que la Comunidad Autónoma tenga competencias en materia de suelo no urbanizable no significa que al amparo de la Constitución y de la LRBRL quepan cualesquiera tipo de fórmulas de control sobre los actos dictados por las entidades locales en el ámbito de su competencia que puedan incidir en aquéllas, como son las licencias urbanísticas que puedan afectar a esa clase de suelo, ya que el sistema arbitrado con carácter básico por la LRBRL impide, como hemos visto, la sustitución de la entidad local por la Comunidad Autónoma cuando el incumplimiento que se le atribuye se refiera a la valoración de la ilegalidad de un acto."
Por último indicar que esta imposibilidad de desconocer la licencia también viene dada por lo que explicaba la Sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Pontevedra de 20/05/2019 (RCA 142/2018. ECLI: ES:JCA:2019:150) -en el mismo sentido STSJ de Galicia de 2/11/2020 (Rec. nº 4163/2019. ECLI:ES:TSJGAL:2020:6676) a la que me refería en"¿Existe la cosa juzgada administrativa?" y que nos decía:
“Por otra parte, a la licencia municipal urbanística, por su naturaleza de acto administrativo, le resultan de aplicación los principios de presunción de validez y eficacia reconocidos en el artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJA-PAC) -actual artículo 39 Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC )-.Quiere ello decir que la licencia produce efectos aún en el supuesto de que haya incurrido en vicio de nulidad de pleno derecho, en tanto en cuanto no sea revocada o anulada por otra resolución administrativa o judicial posterior. En cualquier caso recae sobre quien alegue tal nulidad la carga de impugnar o solicitar la revisión de la licencia en el plazo y forma legalmente establecidos.
El Tribunal Supremo (Sª de lo Cont.-Ad.) viene insistiendo en consolidada jurisprudencia en que, por muy nulo que pudiese parecer un acto administrativo, éste continuará desplegando sus efectos en tanto en cuanto no sea impugnado (con el cumplimiento de los requisitos formales legalmente establecidos) y declarado nulo (ad. ex. S TS 19/04/2012, RC 6401/2009).
Es digna de mención, en este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo (Sª 3ª) de fecha 17 de junio de 2009 (casación 5491/2007), referida precisamente a Galicia, en la que se concluyó la improcedencia de ordenar la demolición de un edificio de viviendas ejecutado al amparo de un estudio de detalle declarado nulo, por la única razón de que no se había impugnado la licencia de obras. En esencia, es un planteamiento similar al que salva las edificaciones construidas conforme a licencias firmes concedidas en ejecución de un plan general que posteriormente se declara nulo (artículo 73 Ley 29/1998 -LJCA).”.Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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