La STS de 21/02/2023 (RC 4279/2021) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial relativa a las consecuencias del incumplimiento de los requisitos que deben de constar en una notificación administrativa según el art. 40.2 LPAC en los casos en los que el notificado es otra Administración Pública:
"...los requisitos de indicación de recursos del artículo 40.2 de la LPACAP son exigibles en todas las notificaciones, cualquiera que sea su destinatario, si bien, a la hora de determinar las consecuencias de la omisión de la indicación de recursos, no es irrazonable ni ilógico reconocer que las Administraciones Públicas se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles una mayor diligencia en la articulación y presentación de sus escritos y recursos, por lo que habrá de estarse a la situación de indefensión que la falta de indicación de recursos ocasione a la Administración Pública de que se trate, en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso".
Los antecedentes del caso
El Ministerio de Fomento tramitó un procedimiento de información pública y delimitación de tramos urbanos en la Autovía A-4 en Valdepeñas, margen izquierdo (pp. kk. 197+000 a 202+000) previsto en el art. 48 de la Ley 37/2015 de Carreteras.
El 17/12/2017 aprobó definitivamente el expediente y fue comunicado al Ayuntamiento de Valdepeñas, mediante escrito que tuvo entrada el 28/12/2017, sin indicación sobre los recursos procedentes, plazos y órganos ante los que interponerlos.
El 10/4/2018 el Alcalde dicta Decreto notificado al Ministerio en el que reconocía haber sido notificado el citado 28/12/2017 pero añadía que, "como quiera que no existe conformidad con los términos del referido acuerdo, estamos pendientes de que se nos indique si contra la citada resolución cabe todavía alegaciones (al hablarse de una aprobación de información al público), recurso administrativo, requerimiento de nulidad entre administraciones o recurso contencioso administrativo" y solicitaba que "se corrija la notificación de la resolución antedicha, completándola mediante la indicación de la modalidad de alegaciones, recursos o requerimientos de nulidad que puedan formularse y plazo de interposición".
El 15/03/2019 el Ayuntamiento de Valdepeñas interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de aprobación definitiva citado de 17/12/2017 y contra la desestimación presunta de su solicitud de 10/4/2018 para que corrigiera su notificación indicando correctamente los recursos.
La Abogacía del Estado invocó la causa de inadmisibilidad del art. 69.1.e) LJCA por extemporaneidad en la interposición del recurso, al haber sido presentado después de los dos meses que establece el art. 46 LJCA desde la notificación del acuerdo de 17/12/2017.
Mediante Auto de la Audiencia Nacional de 30/12/2020 se inadmitió el recurso contencioso-administrativo por las siguientes razones:
"5. El hecho de que el acuerdo impugnado no contuviera pie de recurso no es un obstáculo para su declaración de extemporaneidad, resultando inaplicable a este caso la doctrina de la STC 220/2003 invocada por el Ayuntamiento de Valdepeñas.
6. La STC referida, como la generalidad de la copiosa jurisprudencia recaída en la materia, parte de la relación entre un particular y la Administración, pero no, como ocurre en este caso, de la relación entre dos Administraciones.
7. La diferencia entre ambos supuestos es particularmente relevante y debemos atender a la finalidad de la obligación de incorporar el pie de recurso, para concluir que las consecuencias de su omisión son sustancialmente diferentes en uno y otro caso. Dicha finalidad es doble: por una parte, la de informar de los recursos disponibles a sujetos que carecen de los conocimientos técnicos necesarios para impugnar las resoluciones administrativas que limitan sus derechos y por otra, la de fijar de manera indubitada el día inicial del cómputo del plazo para la interposición de dichos recursos.
8. El Ayuntamiento, a diferencia de un particular cuenta con asesoría jurídica propia, altamente especializada en estas materias y que está obligada por su propia normativa a dar cuenta a los responsables políticos de la Corporación de las consecuencias legales de los actos de otras Administraciones Públicas que les son notificados, de las consecuencias legales que se derivan de éstas y a informarles de los medios de impugnación que caben contra las mismas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.3.d 2º. del Real Decreto 128/2018 de 16 de marzo , por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional).
Por ello, no se encuentra en la misma situación que un particular, incluso en el supuesto de que éste cuente con asesoramiento jurídico."
Mediante ATS de 22/09/2021 se admitió a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento con el objeto de:
"Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es interpretar el artículo 40.2 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , a fin de determinar las consecuencias, a efectos de la determinación de los plazos para la interposición de recursos administrativos o judiciales, de la omisión en una notificación de una resolución administrativa de la indicación de si la misma pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos; y, en concreto, si los efectos son los mismos en atención a que el destinatario sea un particular (persona física o jurídica) o una Administración Pública."
Dicho art. 40 en sus apartados 2 y 3 LPAC que se interpretan indican que:
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"2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto hayasido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitosprevistos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda".
La decisión del Tribunal Supremo
La sentencia comienza haciendo referencia a la doctrina constitucional que indica que ni el principio pro actione ni el art. 24.1 de la Constitución obligan a buscar, como sea y sin tener en cuenta las circunstancias del caso, la interpretación que provoque la admisión más favorable al acceso a la jurisdicción ni "a prescindir de los requisitos establecidos por las leyes que ordenan el proceso y los recursos en garantía de los derechos de todas las partes (SSTC 17/1985, 157/1989 y 64/1992)".
Porque como explica la STC 122/1999, que también transcribe, "aunque la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el art. 24.1 C.E., esta posibilidad "no supone automáticamente la falta de regularidad de la interpretación contraria que, aunque más restrictiva, no resulta por ello irrazonable ni opuesta al derecho a la tutela judicial efectiva (STC 159/1990). De ahí que la mera constatación de la existencia de otra interpretación de la normativa aplicable que hubiera permitido obtener una respuesta de fondo sobre la cuestión planteada ante el órgano judicial no determina, sin más, una lesión del art. 24.1 C.E., ya que para ello será preciso que la interpretación que conlleva la inadmisión del recurso pueda calificarse de rigorista, de excesivamente formalista o que, por cualquier otro motivo, pueda apreciarse una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que se sacrifican (por todas, STC 78/1999)."
A continuación señala las diferencias sentadas por la doctrina y la jurisprudencia entre los ciudadanos y la Administración respecto a la diligencia a seguir en materia de notificaciones, resaltando como hacía el Auto de la Audiencia Nacional que había inadmitido el recurso que es mayor la diligencia que se le debe de exigir a una Administración:
"...cabe señalar, como advierte el auto impugnado, que en diversas ocasiones tanto el Tribunal Constitucional como este Tribunal Supremo han considerado, en esta materia que nos ocupa de acceso a la jurisdicción, que no es la misma la posición de los ciudadanos y de la Administración.
Así, en materia de emplazamientos, el Tribunal Constitucional ha señalado (STC 62/2000 y ATS 181/2005), en relación con el grado de diligencia exigible a las Administraciones Públicas, "que pesa sobre ellas la carga de observar un mayor grado de diligencia", lo que se manifiesta en los casos examinados por el TC en relación con la consulta de los diarios o boletines oficiales en los que se anuncia la interposición de recursos contencioso administrativos en que se ventilan cuestiones en las que aparecen directamente concernidos. En estos casos, el TC considera exigible a la Administración "que se interesara por la naturaleza del proceso, lo cual le hubiera permitido personarse en él en tiempo hábil para la defensa de sus intereses."
En otras ocasiones el Tribunal Constitucional ha tenido en cuenta la circunstancia de contar las partes con asistencia técnica de Letrado (AATS 80/1999, 182/1999 y STC 165/1996).
También este Tribunal Supremo ha tenido en cuenta en materia de interposición de recursos, la distinta posición de los ciudadanos y de la Administración, que cuenta con una asistencia técnica de la que carecen los ciudadanos y, así, las SSTS de 25 de mayo de 2009 (recurso 4808/2005), 14 de noviembre de 2016 (recurso 3841/2015) y 20 de febrero de 2017 (recurso 1064/2016) hacen referencia a dicha distinta posición señalando esta última: "Por el contrario, las Administraciones Públicas, y singularmente la Administración General del Estado, se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos".
No habiendo discusión sobre que el recurso contencioso-administrativo se había interpuesto después de los dos meses del art. 46 LJCA y siendo clara en la resolución de 19/12/2017 notificada que se trataba de la aprobación definitiva de la delimitación de un tramo de carretera como urbano, el único argumento del Ayuntamiento en casación es que la notificación se hizo sin la indicación de recursos exigida por el artículo 40.2 LPACAP.
Haciendo un paréntesis es muy interesante este artículo de 2014 de José Miguel Izu Belloso "El pie de recursos y la notificación de actos administrativos". También les dejo aquí, aquí, aquí, aquí, aquí, aquí, aquí y aquí algunas entradas de este blog relativas a las notificaciones administrativas, electrónicas y no.
Cerrando el paréntesis, la sentencia, aplicando las mismas razones de la jurisprudencia antes citada sobre el mayor rigor exigible a una Administración, concluye rechazando los argumentos del Ayuntamiento y desestimando el recurso porque no hubo indefensión material:
"La Sala considera que la declaración de extemporaneidad del recurso efectuada por el auto impugnado es razonable y proporcionada, en atención a los razonamientos que hasta aquí hemos efectuado, pues efectivamente, como resulta de los criterios del TC y TS a que hemos hecho referencia en el apartado 5º de este fundamento de derecho, ante una resolución cuyo contenido íntegro se conoce, no es la misma la diligencia exigible a las Administraciones Públicas que, como el Ayuntamiento recurrente, cuentan con asistencia jurídica especializada, que la exigible a un particular que carece de dicha asistencia, de manera que a las primeras cabe exigirles una mayor diligencia en la presentación de sus escritos y recursos.
El Ayuntamiento recurrente no actúo en este caso con el mínimo de diligencia exigible a quien trata de hacer valer sus pretensiones, pues existe no la simple presunción sino la certeza, por su propio reconocimiento, de que ha tenido conocimiento del contenido íntegro de la resolución del Ministro de Fomento a que se refiere este recurso y, a pesar de contar con servicios jurídicos propios que le permiten conocer las consecuencias de interponer o no recursos y plazo para hacerlo, no exteriorizó sin embargo sus discrepancias con el contenido del acuerdo sino una vez transcurrido el plazo para su impugnación...
Es claro en este caso, por tanto, que el Ministerio de Fomento incurrió en incumplimiento del articulo 40.2 de la LPACAP al notificar una resolución al Ayuntamiento de Valdepeñas sin la indicación de recursos que dicho precepto establece, si bien, no cabe considerar, al existir constancia del conocimiento íntegro del acto por el Ayuntamiento, que dicha omisión de la indicación de recursos haya ocasionado indefensión al Ayuntamiento, que a pesar de disponer de asistencia técnica letrada interpuso el recurso en un plazo superior al establecido por la ley y sin que los derechos del artículo 24 CE puedan invocarse con éxito para hacer buenas conductas negligentes o contrarias a la colaboración que a todos es exigible -y más a una Administración Pública- en la buena marcha del proceso".
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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