La STS de 25/02/2025 (RC 5156/2023) resuelve la interesante cuestión procesal contencioso-administrativa planteada en el título de esta entrada: Si cabe que una Administración que ha obtenido una sentencia a favor en la instancia pueda allanarse al recurso de casación interpuesto por la parte contraria recurrente contra esa sentencia.
Comenzaremos viendo brevemente qué es y dónde se regula el allanamiento en la Ley 29/1998 reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), para entrar después a analizar la sentencia citada y cómo resuelve la pregunta que con la que titulo esta entrada que es la número 300 de este blog Es de Justicia,
El allanamiento en la jurisdicción contencioso-administrativa
Dentro de los otros modos de terminación del proceso contencioso-administrativo que se recogen en los arts. 74 a 77 LJCA (desistimiento, allanamiento, satisfacción extraprocesal y el acuerdo transaccional), el allanamiento, regulado en el art. 75 LJCA, es la otra cara del desistimiento (art. 74 LJCA), tal y como explica el ATS de 25/05/2021 (RC 2496/2020):
"Es preciso, dada la confusión procesal que es de observar en ambos escritos procesales, de una y otra parte, aclarar lo obvio: que el abandono voluntario de la pretensión -en este caso casacional-, solicitado al órgano jurisdiccional por la recurrente, en cualquier grado o instancia, determina únicamente el desistimiento -renuncia al proceso que, en nuestra jurisdicción, por la caducidad de los plazos, equivale también a la renuncia a la acción de fondo, pues no podrá ser reproducida-, regulada en el artículo 74 LJCA.
Por lo demás, el allanamiento es una institución que se asemeja a la anterior, pero sólo en la medida en que una y otra entrañan formas de terminación prematura del proceso, en cada instancia, por voluntad de la parte que en cada caso la inste. Su diferencia esencial es que el desistimiento lo promueve la parte recurrente y el allanamiento, la parte recurrida (al margen de las posiciones originarias en el litigio de instancia). En cualquier caso, ni ambas instituciones son intercambiables ni alternativas, ni subsidiarias, ni la Sala, como erróneamente dice la recurrida, ha predeterminado que estuviéramos aquí en presencia de un allanamiento, figura ajena por completo a la iniciativa de quien ha comparecido en casación como recurrente. Siendo ello así, estamos inequívoca mente ante una solicitud de desistimiento, por coherencia con la idea esencial de que quien lo pide es el Ayuntamiento que recurre en casación, precisamente frente a una sentencia adversa y que, teniendo por objeto el enjuiciamiento de una ordenanza municipal, en el fallo anula varios de sus preceptos".
¿Qué sucede si la Administración u otro codemandado se allana? ¿Puede seguir interviniendo en las actuaciones procesales?
Da respuesta a esta cuestión la interesante STS de 6/3/2023 (RC 7364/2021):
"TERCERO. Sobre los efectos del allanamiento.
El allanamiento del Abogado del Estado se solicitó al Tribunal de instancia una vez que se dictó el auto desestimando la alegación previa sobre la inadmisibilidad del recurso que él había propuesto. Fue al dársele traslado para que evacuara el trámite de contestación cuando lo suscita. Esa petición fue aceptada por el Tribunal, una vez constatadas todas las formalidades de la petición. La petición de allanamiento, como era oportuno, fue suplicada con la petición expresa de que por el Tribunal de instancia se dictase sentencia de conformidad con la petición de los recurrentes en la instancia, sin imposición de costas a la Administración. La comparecencia de la Administración General del Estado lo fue, conforme al emplazamiento que se realizó, en su condición de demandada. La existencia de varios demandados llevó al Tribunal de instancia a declarar la continuación del proceso con los restantes demandados, una vez aceptado el allanamiento. No obstante lo anterior, es lo cierto que la Abogacía del Estado, no solo ha tenido intervención total en todos los trámites de la instancia, sino que incluso se le ha admitido su personación ante este Tribunal Supremo en el recurso de casación, habiendo presentando escrito de oposición al recurso. En esa sucesiva y atípica intervención la Abogacía del Estado ha realizado alegaciones y formulado peticiones que están en abierta contradicción con su inicial posición procesal y así, en este recurso, termina por suplicar en última instancia e implícitamente que se anule una resolución que, en su personación inicial, compareció para defender su legalidad.
Suscitado el debate en la forma expuesta debemos señalar que el allanamiento es un acto procesal de la parte que ha comparecido como demandada en virtud del cual manifiesta que renuncian a dicha condición, es decir, manifiesta su deseo de quedar al margen del proceso. Es un acto procesal dispositivo que puede ejercitar cualquiera de las partes procesales cuya intervención es voluntaria. La comparecencia de las partes en nuestro proceso, tanto para ejercitar como para oponerse a las pretensiones es un derecho, no una obligación, de ahí que en cualquier momento pueden renunciar a ejercitar la pretensión u oponerse a ellas, sin perjuicio de los efectos que comporte. En ese esquema, es importante destacar que, a diferencia de otros actos procesales de la parte (v.gr. el desistimiento), el allanamiento afecta directamente a la pretensión, porque si la pretensión inicial de quien ha comparecido como demandado en un proceso es oponerse a la pretensión, el allanamiento no afecta solo al aspecto procesal, a la relación jurídico procesal propiamente dicha, sino a esa misma pretensión. Quien se allana reconoce que la pretensión de anulación accionada por el demandante es procedente y, en lógica consecuencia, renuncia a oponerse a ella. Esa finalidad y características del allanamiento impide toda ulterior intervención de la parte; no podrá ya sostener el rechazo a la pretensión, porque ha renunciado a ello, ni podrá sostener una posición coadyuvando con el demandante, porque no compareció en dicha condición. Es decir, si se admite el allanamiento por el Tribunal, en palabras del artículo 75 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se "dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante", sin necesidad de otros trámites, a salvo, claro está, que dicho allanamiento pueda comportar infracción del ordenamiento jurídico y de la legalidad objetiva de la pretensión. La Ley procesal considera el allanamiento como un medio de terminación del proceso, diferente al ordinario que es por sentencia; es decir, se regula como uno de los " otros medios de terminación del procedimiento".
Como antes se dijo, el Abogado del Estado ha seguido interviniendo en las fases sucesivas del proceso, lo cual es contrario a la propia naturaleza del allanamiento. Esa sucesiva intervención no puede estar amparada, como ahora se aduce por la Abogacía del Estado, el amparo del derecho a la tutela judicial efectiva porque precisamente el allanamiento comporta la renuncia a ese derecho fundamental mediante la espontánea, voluntaria y legítima petición de ser excluido de la condición de parte procesal. Menos aún se puede amparar esa atípica continuidad procesal, como también se opone en esta casación, aduciendo que estaría legitimada en la defensa del propio allanamiento o que, en su día, sería la Administración la que debiera ejecutar, en su caso, la sentencia que se dictara en el proceso. Lo primero, porque, aceptado por el Tribunal el allanamiento se cierra todo debate al respecto y nada cabe aducir por ninguna de las partes al respecto para justificarlo. Lo segundo, porque si en su día la Administración ha de ejecutar la sentencia, es una cuestión que debió valorar su defensa antes de presentar, en debida forma, el allanamiento; sin perjuicio de que dicha obligación de ejecución es independiente de haber mantenido la condición de parte en el proceso. Menos aún puede justificarse esa atípica intervención porque el allanamiento fue parcial --había varios demandados-- ya que sus efectos, existiendo varios demandados, ni vincula a los demás ni limita la condición procesal de esos otros comparecidos en dicha condición. Como se declara en el artículo 75 " el procedimiento seguirá respecto de aquellos que no se hubieran allanado".
Ha de concluirse de lo expuesto que la intervención de la Abogacía del Estado en los trámites ulteriores a la aceptación de su allanamiento, son contrarios a los preceptos mencionados.
El efecto de lo antes concluido debe examinarse en su justa trascendencia. Las partes que cuestionan la continuidad de la intervención procesal de la representación de la Administración no son congruentes en sus peticiones. Es cierto, como se ha concluido, que existe un vicio de procedimiento, pero los vicios procesales solo son susceptibles de incurrir en nulidad de pleno derecho cuando se hubiese ocasionado indefensión, conforme se dispone en el artículo 238 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Si no concurre dicha exigencia se trataría de un defecto no invalidante. Si ello es así, deberá concluirse que, en el caso de autos, la persistente intervención de la defensa de la Administración, una vez aceptado su allanamiento, no ha ocasionado indefensión a ninguna de las partes. En primer lugar, porque dicha atípica intervención no ha tenido relevancia determinante para el fallo que se examina; en segundo lugar, porque ninguna de las partes recurrentes aduce una indefensión real y efectiva, como exige la Jurisprudencia, en el sentido de que haya impedido hacer alegaciones o la práctica de pruebas. Y es que, en fin, las últimas consecuencias de ese vicio procesal sería decretar la nulidad de actuaciones y ordenar la retroacción del proceso a la fase inmediata ulterior a la aceptación del allanamiento, petición que no suplica ninguna de las partes, incluso de sus alegaciones cabe concluir que son contrarias a dicha retroacción.
Conforme a lo expuesto hemos de concluir, dando respuesta a la segunda de las cuestiones casacionales suscitadas en este recurso, que aceptado el allanamiento de cualquiera de los demandados en un recurso contencioso- administrativo, incluido el efectuado por la defensa de la Administración Pública autora de la actividad administrativa objeto de impugnación, no puede intervenir en ninguna de las actuaciones procesales subsiguientes; pero esa deficiencia procesal solo puede dar lugar a la nulidad de actuaciones cuando dicha intervención haya provocado indefensión para alguna de las partes del litigio que han mantenido su condición procesal."
Sobre las costas procesales en caso de allanamiento en primera instancia, pueden ver a las sentencias citadas en esta entrada anterior "¿Se imponen las costas al recurrente que desiste del recurso de casación contencioso-administrativo? Al enemigo de buena fe que huye, puente de plata (ATS 5/12/2024)".
El allanamiento en casación
Entrando ya en el allanamiento en casación, en la magnífica e imprescindible "1.700 dudas sobre la Ley de lo contencioso-administrativo" de los profesores Santamaría Pastor y Blanca Lozano y de los magistrados D. Ramón Castillo y D. Juan Pedro Quintana (recientemente nombrado con todo merecimiento magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo) a la pregunta que nos planteamos sobre si era posible que la Administración, después de que se hubiera dictado en instancia una sentencia favorable a la misma, podía allanarse en el Tribunal Supremo estando pendiente el recurso de casación interpuesto por la otra parte contra dicha sentencia contestaban que:
"No. Allanarse en vía de recurso (siendo ésta una hipótesis muy improbable, después de haber obtenido una sentencia favorable) supondría mantener una tesis sobre la legalidad de la actuación impugnada contraria a la sostenida por la sentencia que se impugna y convertirse de hecho, en "correcurrente", invirtiendo la posición procesal que le corresponde.
Es cierto que se trata de una hipótesis escasamente probable, pero que no cabe descartar, en cuanto constatada por alguno de nosotros en su reciente experiencia profesional. Si la Administración demandada pierde el interés en defender su actuación en vía de recurso, lo único que puede hacer es no comparecer como recurrida o, en el caso más extremo, manifestar en su escrito de "oposición" su conformidad a los motivos de impugnación esgrimidos por el recurrente. En ambos supuestos, ello solo significará que la Sala deberá dictar la sentencia que considere ajustada a Derecho.
En todo caso, esta solución sería la misma que si se aceptase el allanamiento en vía de recurso, el cual podría ser rechazado por la Sala ad quem por suponer una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico (una infracción de la legalidad declarada por la sentencia estimatoria)".
Antes de la sentencia aquí comentada, la Sala Tercera ya había aceptado el allanamiento de la Administración ante un recurso de casación formulado de adversa, entendiendo que de las concretas circunstancias del caso, no existía infracción del ordenamiento jurídico. Muestra de ello son, entre otros, el ATS de 3/03/2020 (RC 6271/2018) o en la STS de 21/6/2021 (RC 571/2020) donde decía que:
"Habiéndose presentado escrito de allanamiento por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, por haber sido resuelta ya la controversia casacional suscitada en el presente recurso de casación en las sentencias de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2019 (RC 2165/2017), 24 de junio de 2019 (RC 2765/2018) y 24 de junio de 2019 (RC2902/2018) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, procede tener por allanada a la Administración recurrida con la consiguiente terminación del presente proceso, habida cuenta de que la parte recurrente no ha formulado ninguna objeción al respecto y que no apreciamos que la revocación de la sentencia recurrida infrinja el ordenamiento jurídico"
En la STS de 25/2/2025 aquí comentada vuelve a aceptar el desistimiento en casación de la Administración demandada, precisamente porque se ajustaba a una reciente jurisprudencia y se hacía antes de oponerse al recurso de casación:
"SEGUNDO.- Pues bien, toda vez que ha sido presentado escrito de allanamiento por parte de la Administración del Estado recurrida que, aunque nada indique en él sobre las razones determinantes, parece obedecer a los precedentes de esta Sala Tercera contrarios a su pretensión, escrito que se formuló y registró en el plazo conferido para deducir oposición, que no se llegó a formalizar, procede, por tanto, según lo dispuesto en el artículo 75.2 de la LJCA, tener por allanada a dicha parte, con terminación del recurso mediante sentencia estimatoria, en armonía con la jurisprudencia sobre la materia.
En efecto, esta Sala ha declarado, en su sentencia de 15 de enero de 2024, antes citada, recaída en el recurso de casación n.º 2847/2022), la siguiente doctrina, que favorece la pretensión recurrente -como hemos visto-:
"la dimensión procedimental del principio non bis in idem se opone al inicio de un nuevo procedimiento sancionador y a una nueva sanción con relación al mismo obligado tributario y por los mismos hechos". Se impone por tanto un pronunciamiento del Tribunal Supremo que las esclarezca, en beneficio de la seguridad jurídica y de la consecución de la igualdad en la aplicación judicial del Derecho (artículos 9.3 y 14 CE)".
Por ello, es procedente declarar que ha lugar al recurso de casación en que la pretensión invalidatoria se ejercita, con casación y anulación de la sentencia y de los actos administrativos enjuiciados en el proceso que con aquélla concluye.
Por lo demás, no hay inconveniente para reconocer el allanamiento, como acto de voluntad, fuera del cauce procesal que le es natural, definido en el artículo 75 de la LJCA, el recurso contencioso-administrativo, para extenderlo al recurso de casación, que carece de previsión explícita al respecto, pues se trata con ello de trasladar a este recurso extraordinario el reconocimiento de que la parte que se allana admite la justeza de las pretensiones esgrimidas de contrario, máxime cuando han sido respaldadas por doctrina jurisprudencial de esta Sala.
Debe añadirse que, dadas las peculiaridades del allanamiento en este asunto, como lo son, de una parte, el motivo que lo inspira -la jurisprudencia reciente y adversa a los intereses de la Administración pública recurrida que se allana- (este implícito); y, de otra, la falta de formalización de oposición al recurso como momento procesal adecuado para ejercer la pretensión casacional de defensa de la sentencia a quo, la Sala ha considerado innecesario abrir el trámite de audiencia previsto en el artículo 75.2 de la LJCA, dado el carácter condicionado de dicho trámite en la propia enunciación legal".
Con relación a las costas, la sentencia dice que "en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, aplicable en principio, como regla general, al allanamiento, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación".
Para finalizar, la sentencia se cierra con un pequeño tirón de orejas al recurrente por no haber respetado la extensión máxima del escrito de interposición del recurso de casación:
"En cualquier caso, aun cuando, por las circunstancias del caso, no resulta pertinente la condena en costas por temeridad, no está de más recordar que el escrito de interposición del recurso de casación no cumple, ni remotamente, la exigencia de limitación de espacio que dispone el acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, que publica otro de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. En lo que a este asunto interesa, dicho acuerdo prescribe lo siguiente:
"II. Normas para los escritos de interposición y oposición de los recursos de casación dirigidos a la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
1. Extensión máxima.
Los escritos de interposición y contestación tendrán una extensión máxima de 50.000 «caracteres con espacio», equivalente a 25 folios. El texto figurará en una sola cara de la hoja (anverso) y no en ambas (anverso y reverso).
Esta extensión máxima incluye las notas a pie de página, esquemas o gráficos que eventualmente pudieran incorporarse.
El Abogado, u otra persona que este designe, deberá certificar al final del mismo el número de caracteres que contiene el escrito que presenta".
Pues bien, el escrito rector de la parte recurrente excede muy notablemente la extensión máxima del documento, sin que, por lo demás, conste alguna razón procesal que justifique o explique esa amplia superación, antes bien, la existencia de un claro precedente idéntico al examinado habría aconsejado un mayor comedimiento y, en general, la observancia del respeto procesal que merecen tanto este Tribunal como las otras partes procesales."
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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