El reciente ATS de 5/12/2024 (RC 597/2024) reitera el criterio de la Sala Terceraa del Tribunal Supremo de no imponer las costas procesales al recurrente que desiste de buena fe un recurso de casación contencioso-administrativo.
El desistimiento (art. 74 LJCA) es otro de los modos de terminación de un proceso contencioso-administrativo distintos a la sentencia que se regulan en la LJCA, junto al allanamiento (art. 75 LJCA), la satisfacción extraprocesal (art. 76 LJCA) y el acuerdo transaccional (art. 77 LJCA y esta entrada).
A mayores, no previsto en la LJCA, sino en el art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil tenemos la pérdida sobrevenida del objeto, de la que me he ocupado aquí y aquí.
Sobre las costas en caso de allanamiento por parte de la Administración demandada, la STS de 17/7/2019 (RC 5145/2017, ponente D. Isaac Merino Jara) reiterada en la STS de 18/5/2020 (RC 6080/2017) se fijó la siguiente doctrina:
"La cuestión con interés casacional consiste en determinar si, "tras la reforma operada en el artículo 139.1 LJCA por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, resulta o no procedente imponer las costas procesales causadas a la Administración codemandada que se allanó a las pretensiones de la parte demandante en el plazo de contestación a la demanda", cuestión a la que respondemos declarando que la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente, podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo".
Con relación a si los Juzgados y Tribunales después de la entrada en vigor de la reforma del art. 139.4 LJCA realizada por el RDL 6/2023 conservan dicha facultad de moderación de las costas procesales cuando resuelven en primera o única instancia, les dejo esta entrada y esta otra más reciente con la solución dada por el Tribunal Supremo.
Respecto a las costas en caso de satisfacción extraprocesal, la STS de 22/5/2018 (RC 54/2017) fijó como doctrina jurisprudencial la siguiente:
"Si la indicada cuestión quedó formulada en los términos que ahora recordamos, esto es, si "a partir del nuevo tenor literal del artículo 139.1 de la LJCA resulta procedente la imposición de la condena al pago de las costas procesales en los supuestos de terminación del procedimiento por satisfacción extraprocesal" , hemos de responder ahora que, en tanto que escapa del ámbito de aplicación que le es propio al citado precepto, el artículo 139.1 LJCA no impone necesariamente la condena al pago de las costas procesales en los supuestos de terminación del procedimiento por satisfacción extraprocesal.
Lo que, sin embargo, no ha de entenderse en el sentido de que dicha condena haya de quedar excluida siempre y en todo caso. Y, otra vez, el tratamiento dispensado por nuestra Ley Jurisdiccional del desistimiento sirve para arrojar luz sobre este particular. El artículo 74.6 excluye el automatismo de la imposición de las costas en el supuesto del desistimiento, lo que a su vez desplaza la aplicación del artículo 139.1, como ya hemos indicado; pero, por otra parte, su tenor literal antes trascrito que ahora reiteramos ("el desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas") tampoco impide la condena en costas.
En definitiva, excluida la aplicación del criterio objetivo, la cuestión sobre una eventual condena en estos supuestos -es decir, en el supuesto del desistimiento, pero también de los restantes supuestos de terminación extraprocesal- queda remitida al criterio subjetivo del juzgador en la instancia, que habrá de tomar en consideración las circunstancias concurrentes en cada caso."
Teniendo en cuenta que en muchos casos dicha satisfacción extraprocesal se producirá después de que la Administración no le haya contestado, a mi juicio para la imposición o no de las costas a la Administración en esos casos serán de especial relevancia tanto el principio/derecho de buena administración,como el principio nemo auditur propriam turpitudinem allegans ("No se escuche a quien alega su propia torpeza"). La STS 4/10/2022 (RC 5518/2020), con cita a abundante jurisprudencia y doctrina vinculante del Tribunal Constitucional (art. 5 LOPJ) nos explica que:
"Como ha declarado esta Sala en reiteradas ocasiones, del incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver en el plazo legalmente previsto...implica una grave patología indebida del funcionamiento desde la perspectiva del principio de buena administración -y la buena fe-, no puede obtener la Administración ventaja alguna, conforme al aforismo de que nadie se puede beneficiar de sus propias torpezas (allegans turpitudinem propriam non valet)... ...Tal y como ha declarado esta Sala reiteradamente, el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 (arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración.
Asimismo, ha declarado el Tribunal Constitucional con ocasión de una cuestión de inconstitucionalidad, en la que se procedió al enjuiciamiento en abstracto del artículo 46.1 LJCA, que "Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración" (STC 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que "la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE" (SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4, y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6)".
Aunque dicha STS de 22/5/2018 señalaba como hemos visto que la doctrina fijada sería también para los casos de desistimiento en primera instancia, el ATS de 17/1/2013 (RC 5723/2010), entre otros, (que se recoge por Santamaría Pastor, Blanca Lozano, Juan Pedro Quintana y Ramón Castillo en el imprescindible "1.700 dudas sobre la Ley de lo contencioso-administrativo"), señala que, sin perjuicio de la ponderación de las circunstancias del caso para comprobar si ha habido mala fe o temeridad, la regla general será la no imposición de las costas al que desiste en primera instancia:
"ÚNICO .- El artículo 74.4 de la Ley Jurisdiccional no prevé la condena en costas preceptiva en los supuestos de desistimiento, a lo que ha de añadirse el criterio de esta Sala de favorecer y no dificultar dicho acto, siendo una manera de cumplir la finalidad pretendida, la no imposición de costas (por todos, Auto de esta Sala y Sección de 18 de abril de 2012)".
Las costas en el desistimiento en los recursos de apelación o de casación vienen reguladas en el apartado 4º del citado art. 74 LJCA donde dice que:
"Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia".
Pese a que se dice que será el Letrado de Administración de Justicia quien declarará terminado el procedimiento, los AATS de 25/5/2021 (RC 2496/2020 y RC 7248/2019), entre otros, aclaran que dicha decisión de aprobar el desistimiento corresponde única y exclusivamente al órgano judicial, diciéndose en el primero de ellos lo siguiente:
"TERCERO.- Además de lo anterior, aunque tal cuestión no ha sido abordada en el trámite de desistimiento, consideramos que la decisión aprobatoria corresponde a este Tribunal, competente para la sustanciación del proceso, en esta fase procesal en que se pide aquél, a los efectos del apartado 8 del repetido artículo 74 LJCA, conforme al cual "8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial -en la actualidad, Letrado de la Administración de Justicia - sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia".
Tal precepto, entendemos, no encomienda al fedatario público la decisión de aprobar por su propia autoridad el desistimiento, atendida la eventualidad de que éste pudiera ser, en su caso, denegado, atendida la prevalencia del interés público (apartados 3 y 4 del reiterado artículo 74 LJCA), cuya apreciación corresponde inequívocamente al órgano judicial, en el ejercicio de la función que le es propia.
Por tanto, dicho apartado puede ser rectamente interpretado en el sentido de que una vez desistido un recurso -que, como acto recepticio para su eficacia, requiere de aprobación judicial-, incumbe al Letrado de la Administración de Justicia- dictar decreto de terminación del proceso (a virtud, precisamente, del desistimiento acordado), ordena su archivo y resuelve la devolución de las actuaciones al juzgado o tribunal de procedencia".
Respecto a las costas procesales en los desestimientos en apelación o casación, aunque el art. 139.3 LJCA remite al art. 93.4 LJCA respecto a las costas en el recurso de casación, éste no se refiere a los casos de finalización anticipada por desistimiento; sólo se ocupa de los casos finalizados por sentencia emitida después de la deliberación y fallo ("4. La sentencia que se dicte en el momento procesal a que se refiere el apartado 8 del artículo anterior, resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad. No obstante, podrá imponer las del recurso de casación a una sola de ellas cuando la sentencia aprecie, y así lo motive, que ha actuado con mala fe o temeridad; imposición que podrá limitar a una parte de ellas o hasta una cifra máxima").
Sobre esta cuestión existe una jurisprudencia reiterada (Además del auto comentado y e que se cita en él, entre otros muchos, por ejemplo los AATS 13/11/2012 -RC 4876/2011-, 20/9/2012 -RC 577/2012- o 14/6/2012 -RC 2827/2011-) ha dicho que la regla general es la no imposición de las costas, excepto que exista mala fe en el recurrente que desiste del recurso de casación.
El ATS de 5/12/2024 comentado va en el mismo sentido (al enemigo de buena fe que huye, puente de plata); aclara también, como muchos otros anteriores, que para acordar el desistimiento no es necesario darle audiencia a las demás partes personadas:
"...la doctrina jurisprudencial de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la cuestión planteada se resume en el auto de 13 de febrero de 2019 (RC 2614/2018), del siguiente tenor:
«La cuestión objeto de controversia se centra en la procedencia o no de la condena en costas al acordarse el desistimiento de la parte recurrente. El Decreto de la Letrada de la Administración de Justicia declara terminado el recurso por desistimiento y acuerda el archivo de los autos sin entrar en otras consideraciones.
La parte recurrente considera, sin embargo, que ha debido haber condena en costas; sin embargo, ha de considerarse que el artículo 74.8 de la Ley de la Jurisdicción no impone la condena en costas a quien desiste. Como se ha dicho en ocasiones precedentes por este Tribunal, a efectos de costas ha de distinguirse según este se produzca en la instancia o bien en recurso de apelación o casación. Solo para el primer caso exige la audiencia de las partes y que no se opongan al Abogado del Estado o el Ministerio Fiscal, y se autoriza al Tribunal a rechazarlo razonadamente cuando apreciare daño para el interés público. Lo cual tiene sentido porque en la instancia se busca un pronunciamiento judicial que establezca cuál es la solución que en Derecho procede dar a una controversia. Sin embargo, en casación o en apelación ese pronunciamiento ya existe. De ahí el distinto tratamiento del desistimiento y, entre otras diferencias, la innecesariedad de la audiencia a las partes cuando se desiste en apelación o casación, pues en esos casos significa la aceptación de lo fallado anteriormente y, en consecuencia, la desaparición del litigio.
Además, la ley de la Jurisdicción establece expresamente que el desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas (artículo 74.6), con lo cual fija la regla general que ha de aplicarse. Regla que cobra más fuerza en supuestos en los que la propia Ley reguladora dispone «sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia» (artículo 74.8). La Sala viene aplicando la regla general de aceptar el desistimiento del recurrente en casación sin hacer imposición de costas. Esto es lo que está haciendo, no sólo en los otros recursos semejantes a éste, sino con carácter general, ya que con ese proceder se facilita la terminación del proceso y se favorece el interés público consistente en reducir el trabajo que pende ante el Tribunal Supremo. No obstante, hay que decir que si, pese a todo, se apreciara temeridad en la conducta procesal de quien desiste en apelación o en casación, ciertamente la Sala podría condenarle en costas. Sin embargo, no es el caso que aquí se plantea, como bien señala el recurrente, el supuesto de fondo resultaba jurídicamente muy polémico y sólo recientemente este Tribunal ha distinguido distintos supuestos aclarando la cuestión, lo que ha movido a la parte recurrente a su vista a desistirse.»
Como se expresa en este auto, la regla general adoptada por esta Sala, con base en la regulación procesal propia del orden contencioso-administrativo, es la no imposición de las costas a quien desiste de la casación, salvo que, de forma casuística, se aprecie temeridad en la actuación de esa parte que primero formalizó el recurso y luego desistió de él, circunstancia que no se aprecia en el caso que nos ocupa más allá del proceder de la Administración que, tras hacer un juicio prospectivo sobre sus posibilidades de victoria, apreció que estas eran escasas y decidió, en consecuencia, desistir del mismo".
El auto comentado añade otra cuestión interesante sobre a quién corresponde fijar las costas en caso de desistimiento; del mismo modo que la decisión sobre su aprobación que antes veíamos, se indica que es una decisión que corresponde al órgano judicial y no al LAJ:
."...el artículo 74.8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) es bien claro cuando dispone que "desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial sin más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia"; de manera que el desistimiento de la parte recurrente en casación se acepta de manera inmediata y sin necesidad de trámite previo alguno. Respecto del reproche relativo a que debería haberse hecho en el Decreto recurrido una específica condena en costas a la parte recurrente, debe señalarse, ante todo, que la jurisprudencia viene declarando de forma reiterada que la imposición de las costas regulada por el artículo 139 de la LJCA es una decisión que corresponde adoptar a la Sala, ya que está comprendida en la potestad jurisdiccional que sólo a ella corresponde (en este sentido, por citar algunos de los últimos, autos de 6 de marzo de 2014, recurso nº 4531/2012, 20 de julio de 2017, recurso nº 40/2017, 18 de diciembre de 2018, recurso nº 318/2018, y 8 de julio de 2019, recurso nº 2540/2017)".
Respecto al momento final hasta el que se puede realizar dicho desistimiento en casación, el ATS de 14/12/2022 (RC 3500/2022) además de reiterar que no hace falta la previa audiencia a las demás partes, aclara que:
"Esos apartados que acaban de transcribirse ponen de manifiesto: i) que el límite temporal para el desistimiento es "cualquier momento anterior a la sentencia"; ii) que, estando referida la solicitud de desistimiento a un recurso de casación, la LJCA impone de manera necesaria, y sin exigir ningún trámite, la terminación del procedimiento; y iii) no prevé la condena en costas preceptiva en los supuestos de desistimiento.
Y esta Sala viene entendiendo reiteradamente que si se cumplen los requisitos que hacen procedente el desistimiento, no es conveniente la condena en costas, toda vez que el acto procesal del "desistimiento" no ha de ser dificultado, sino favorecido y un mecanismo facilitador del desistimiento es la no imposición de las costas."
En el mismo sentido, la STS de 5/4/2004 (RC 661/2000), añade alguna puntualización interesante sobre el poder para poder realizar dicho desistimiento así como que ese momento anterior a la sentencia en los órganos colegiados es a la votación y fallo dice que:
"El artículo 74.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa establece que para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello, siendo suficiente la presentación de un poder general en que se contenga esta cláusula de autorización para desistir en juicio del representante de la parte, flexibilizando el rigorismo formal requerido en el derogado artículo 88.2 de la Ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, que exigía que el representante de la parte demandante dispusiera de poder especial autorizatorio del desistimiento, de modo que la Sala infringió aquel precepto legal cuando no acuerda el desistimiento en base a la exigencia de poder especial y que se produzca con anterioridad al señalamiento para votación y fallo, que constituyen causas no requeridas por la Ley procesal aplicable.
Debe recordarse que el desistimiento en el proceso contencioso-administrativo a la luz de la legislación procesal vigente constituye un modo de terminación del procedimiento que se significa por la renuncia personal del recurrente a proseguir la acción jurisdiccional contencioso-administrativa formulada de forma expresa, inequívoca, concluyente e incondicionada, sin necesidad de aceptación por la parte demandada, que solo debe ser oída, que puede producirse en cualquier momento del procedimiento con anterioridad a dictarse sentencia, y que supone un acto procesal legítimo de extinción de la relación jurídico procesal.
La Sala no puede interponer obstáculos enervantes del derecho de la parte recurrente a desistir de la prosecución del procedimiento contencioso-administrativo que no estén establecidos en la Ley procesal reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa aplicable siempre que el desistimiento se produzca en un momento anterior a la sentencia, que debe dictarse en el plazo de diez días desde que el pleito se declara concluso de conformidad con el artículo 67 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, con independencia del día de señalamiento para votación y fallo, y se formule con carácter expreso".
Sobre si puede realizarse una vez llevado a cabo la votación y fallo, la actual redacción del art. 450.1 LEC, producto del RDL 6/2023 para el recurso de casación civil dice que:
"1. Todo recurrente podrá desistir del recurso antes de que sobre él recaiga resolución, excepto del recurso de casación una vez señalado día para su deliberación, votación y fallo".
El blog Es de Justicia semifinalista por partida doble de los Premios blogs de oro 2024
Por último, indicar que he tenido la suerte y el honor de haber sido nominado por partida doble entre los semifinalistas de los Premios Blogs de Oro Jurídicos 2024:
Por un lado, en la categoría A) BLOGS JURÍDICOS DE ORO, está nominado el Blog Es de Justicia.
Por otro lado, está nominado en la categoría B) ARTÍCULOS DE EXCELENCIA la entrada "¿Pueden los Juzgados y Tribunales de lo contencioso-administrativo seguir limitando las costas cuando resuelvan en primera o única instancia?". escrito para el blog amigo y también premiado de la Fundación Hay derecho.
Si les gusta y lo desean pueden votar hasta las 23:59horas del 31 de diciembre de 2024 siguiendo las instrucciones que se recogen aquí.
¡Muchas gracias y feliz Navidad!
Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor de derecho administrativo
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