La STS de 3/12/2020 (RC 8324/2019) a la que hemos llegado gracias al compañero Emilio Aparicio sienta una doctrina jurisprudencial interesante en relación a la obligación de que los recursos de alzada se resuelvan por el órgano superior jerárquico al que dictó el acto recurrido (art. 114.1 Ley 30/92, actual art. 121.1 LPAC), la prohibición de delegación de la resolución de los recursos en el mismo órgano que haya dictado los actos objeto de los mismos (art. 13.2.c) Ley 30/1992, actual art. 9.2.c) Ley LRJSP) y las figuras de la delegación, avocación y suplencia.
La Sala Tercera, con buen criterio a nuestro juicio, declara que aunque se cumplan las formalidades en cuanto a las normas de delegación y suplencia, si al final quien resuelve el recurso de alzada es la misma persona que resolvió el procedimiento y dictó el acto objeto de recurso, en el fondo se está burlando las prohibiciones citadas, por lo que en esos casos esa persona deberá ponerlo en conocimiento del órgano delegante para que avoque para sí la resolución de ese caso, con el objeto de respetar esa debida separación.
Veremos qué nos dice la sentencia pero con carácter previo vamos a describir brevemente las figuras de organización administrativa que entran en juego en este interesante caso.
La delegación, la avocación y la suplencia
La delegación se regula en el art. 9 LRJSP. Para lo que ahora nos interesa se dice que:
"1. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas (...)
2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a: (...)
c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso...
4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante"La avocación se define en el art. 10 LRJSP:
"1. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante".La suplencia viene regulada en el art. 13 LRSJP y para lo que aquí nos interesa dice:
"1. En la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su abstención o recusación. Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa.
2. La suplencia no implicará alteración de la competencia y para su validez no será necesaria su publicación".
El caso resuelto por la sentencia
En el presente caso, nos encontrábamos en el marco de un procedimiento sancionador. La Junta de Andalucía defendía haber cumplido con la prohibición del art. 13.2 Ley 30/92 (actual art. 9.2 LRJSP) porque aunque había sido la misma persona la que había resuelto el procedimiento primero y después el recurso interpuesto contra dicha resolución, en realidad no había sido el mismo órgano porque como explica la Junta y dice la sentencia:
"...respecto de ésta operó el régimen de suplencia previsto en el artículo 17 de la Ley 30/92, que alude de forma explícita a que "los titulares de los órganos administrativos" podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, aclarando a continuación, para salvar las posibles dudas, que "La suplencia no implicará alteración de la competencia". Por ello mismo, alega, hay que entender que la suplencia tiene el alcance que se deriva de su propia interpretación literal; esto es, que, a todos los efectos, el acto se entiende adoptado por el órgano cuyo titular ha sido suplido, con independencia de las circunstancias que afecten a la persona física titular de uno u otro órgano".La sentencia rechaza esa interpretación y confirma las sentencias de instancia por las siguientes razones:
"Para dar respuesta a esta cuestión conviene precisar, de entrada, que el requisito de que el recurso de alzada interpuesto contra una resolución sea resuelto por un órgano distinto del que dictó ésta constituye una exigencia legal fijada en garantía del administrado (como recordaron en su momento las SSTS de 28 de septiembre de 1983 y 14 de abril de 1984, citadas por la parte recurrida) y, en coherencia con ello, el artículo 13.2.c) de la Ley 30/1992 estableció en su día la prohibición de delegar "la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso". Esta concreta prohibición de delegación prevista con carácter general para la resolución de todo tipo de recursos en favor del órgano que hubiere dictado el acto impugnado aun adquiere más sentido, por razones obvias, en el ámbito del derecho administrativo sancionador, en el que debe exigirse con el máximo rigor la observancia de los mecanismos legalmente establecidos en garantía de los derechos del administrado (sin que ello suponga desconocer que las garantías de objetividad e imparcialidad que rigen en el proceso judicial no pueden trasladarse automáticamente, sin matices, al ámbito del procedimiento administrativo sancionador, como recordaron en su momento la STS de11 de marzo de 2003 y la STC 74/2004)".A continuación fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
"...cuando (en función de la delegación conferida) corresponda resolver el recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora al mismo funcionario que dictó ésta (en virtud de suplencia), dicho funcionario debe ponerlo en conocimiento del órgano delegante de la competencia para resolver la alzada, a fin de que éste pueda avocar para sí el conocimiento del asunto -sin perjuicio de sus facultades de delegación-dada la innegable concurrencia de poderosas razones jurídicas que hacen aconsejable dicha avocación".
De no hacerlo así, el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables habrá sido meramente formal y aparente, desvirtuándose el sentido, esencia y finalidad del recurso de alzada y, singularmente, de la previsión contenida en el artículo 13.2.c) de la Ley 30/1992, al obviarse en la realidad la diferenciación que -conceptualmente y por principio- debe existir en el recurso de alzada entre el órgano que dicta la resolución originaria y el que ha de decidir el recurso contra la misma, diferenciación que comporta que no pueda ser la misma persona física, como titular de un órgano, la que dicte ambas resoluciones".
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Es de Justicia
Diego Gómez Fernández
Abogado y profesor asociado de derecho administrativo
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